◎ 周 寧

構(gòu)建政府主導(dǎo)下的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系
——以南京市鼓樓區(qū)為例

◎ 周 寧

十年來，南京市鼓樓區(qū)通過政府養(yǎng)老服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了民間養(yǎng)老服務(wù)組織的發(fā)展，構(gòu)建了政府主導(dǎo)下的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，解決了因社會(huì)老齡化和高齡化帶來的諸多養(yǎng)老服務(wù)難題和矛盾，以實(shí)踐充分驗(yàn)證了政府轉(zhuǎn)變職能對(duì)社會(huì)組織生存發(fā)展產(chǎn)生的深刻影響以及重要性和必要性。

一、轉(zhuǎn)變觀念，改革傳統(tǒng)的由政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)模式，走政府主導(dǎo)下的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)之路

10年前，鼓樓區(qū)的60歲以上老年人口達(dá)9萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?5%，而且每年還以5%的數(shù)量遞增。面對(duì)這撲面而來的銀發(fā)浪潮，為了讓這一龐大的老年群體安度晚年，鼓樓區(qū)決定要強(qiáng)化政府養(yǎng)老服務(wù)的職能。但同時(shí)鼓樓人也在思考，這種強(qiáng)化決不意味著政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行大包大攬，這種強(qiáng)化應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)效率與質(zhì)量的提升，是服務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和服務(wù)內(nèi)容的不斷拓展。根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)以及我國以往城市社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐證明，政府不具有在行政體系內(nèi)直接提供專業(yè)化服務(wù)的能力。因此政府只有通過大力發(fā)展社會(huì)組織來為社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)。政府要把養(yǎng)老服務(wù)職能中，生產(chǎn)、提供服務(wù)的職能分化出來，交給社會(huì)組織去做，政府自身從具體的事務(wù)中解脫出來，集中精力去解決服務(wù)的宏觀規(guī)劃、政策的研究、制定、實(shí)施，去把握養(yǎng)老服務(wù)的方向、進(jìn)程。從更高層面給社會(huì)組織以支持，走一條政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的道路。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變了思想觀念后的鼓樓人針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)組織還很弱小的狀況，采取了一系列促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策措施，推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作的開展，加快了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的進(jìn)程。應(yīng)該說鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的十年，也是公益服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)展壯大的十年，同時(shí)也是政府轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)職能的十年。

二、大力培育發(fā)展社會(huì)組織，建立社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系

鼓樓區(qū)十年來轉(zhuǎn)變政府養(yǎng)老服務(wù)職能，從傳統(tǒng)的政府包攬轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳猩鐣?huì)組織，運(yùn)用政策、制度構(gòu)建起與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的體系，政府通過購買服務(wù)，公建民營、民辦公助、項(xiàng)目補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等多種政策措施，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，從十年前的2家民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展到現(xiàn)在的100多家養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)（其中注冊(cè)登記35家，備案登記的80多家），為2000多位老年人提供了托養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)服務(wù)，為4500多位獨(dú)居和空巢老年家庭提供入戶服務(wù)，免費(fèi)為2500多位老年家庭提供家庭呼叫系統(tǒng)服務(wù)，每天到社區(qū)托老所、服務(wù)站、老年康復(fù)站、老年心理關(guān)愛茶吧、老年俱樂部接受各類服務(wù)和參加娛樂活動(dòng)的老年人都在5000多人次左右。

（一）政策扶持，為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織打開了發(fā)展空間

早在2003年，鼓樓區(qū)就在全國探索實(shí)踐購買獨(dú)居老年人服務(wù)；同年又出臺(tái)了《社區(qū)民間組織備案制度》；2005年相繼出臺(tái)了《鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》、《鼓樓區(qū)關(guān)于資助社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》，2006年出臺(tái)了《鼓樓區(qū)培育發(fā)展民間組織實(shí)施意見》等文件，為社會(huì)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)指明了方向以及發(fā)展的路徑和辦法，為社會(huì)組織發(fā)展打開了空間。

（二）不斷加大財(cái)政投入，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性

10年來，鼓樓區(qū)不斷加大財(cái)政對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，從2003年的15萬元開始購買獨(dú)居老人服務(wù)，到今年區(qū)財(cái)政用于社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的年資金已達(dá)近3000萬元，而且從一開始政府就把社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的資金納入了年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)組織形成了有力的支撐，促進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展，同時(shí)極大調(diào)動(dòng)了廣大社會(huì)組織參與社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的熱情和積極性。區(qū)財(cái)政從2003年至2010年總計(jì)投入社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)資金達(dá)3800萬元（這其中還包括了8年購買10000多人次的居家養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用），僅機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位這一項(xiàng)就新增了近2000張，按照目前最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老院床位占房屋面積18平方米計(jì)算，新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面積在35000平方米，按1平方米1萬元的造價(jià)（目前鼓樓區(qū)房屋均價(jià)都在2萬元/平方米左右）最保守的計(jì)算現(xiàn)在社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅硬件價(jià)值約3.5億元，相當(dāng)于政府每投入1元錢，帶動(dòng)了社會(huì)資金8.2元的效果，對(duì)政府而言產(chǎn)生了低成本，短周期（社會(huì)辦一所養(yǎng)老院的周期一般為3-6個(gè)月）見效快、高效益的顯著成效。這也是鼓樓區(qū)財(cái)政不斷加大投入的動(dòng)力所在，更是社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域巨大能量的顯現(xiàn)。鼓樓區(qū)2003年開始用15萬元購買100位獨(dú)居老人服務(wù)，到今年用250萬元購買1500位獨(dú)居老年人服務(wù)，使心貼心老年人服務(wù)中心這個(gè)當(dāng)初只有幾個(gè)人的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展到如今擁有8家連鎖的養(yǎng)老服務(wù)組織，近500員工，為4500多位（其中3000多位老人自己花錢買服務(wù)）老年人每天提供上門專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，成為全省社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中的知名品牌。安康通這個(gè)專門從事老年家庭呼叫服務(wù)的機(jī)構(gòu)，2005年因沒有業(yè)務(wù)已面臨倒閉，鼓樓區(qū)通過購買服務(wù)，從那時(shí)起為300個(gè)老年人家庭免費(fèi)安裝呼叫系統(tǒng)到如今已為2500多個(gè)老年家庭免費(fèi)安裝了安康通呼叫器，不僅救活了這個(gè)機(jī)構(gòu)，還促使它發(fā)展為如今承接全市十三個(gè)區(qū)縣數(shù)萬老年人家庭呼叫業(yè)務(wù)上規(guī)模的老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓樓區(qū)采取公建民營以每年300萬元連續(xù)租賃企業(yè)房屋近萬平方米免費(fèi)提供給金康老年護(hù)理中心使用，使這個(gè)2003年只有幾十張床位，十幾名員工的養(yǎng)老護(hù)理院，發(fā)展為如今擁有400多張床位，200多名醫(yī)護(hù)人員和護(hù)理人員的集護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)和臨終關(guān)懷為一體的大型養(yǎng)老護(hù)理院，先后收治照料了近4000多位患重病的老年人，為數(shù)萬個(gè)家庭解決了養(yǎng)老難題，受到社會(huì)各界的高度稱譽(yù)。鼓樓區(qū)還采取“租巢引鳳”的方式將瑞海博康復(fù)醫(yī)院引入本區(qū)，建起了擁有110張床位的老年人康復(fù)護(hù)理中心，為數(shù)百名中風(fēng)后遺癥老年人和運(yùn)動(dòng)功能障礙的老年人的康復(fù)做出了卓有成效的貢獻(xiàn)，該院還將老年人康復(fù)訓(xùn)練引入進(jìn)社區(qū)，讓很多長年臥床在家的老年人也能得到康復(fù)治療和訓(xùn)練。2011年10月5日重陽節(jié)中央電視臺(tái)新聞聯(lián)播和新聞?lì)l道都對(duì)其進(jìn)行了專題報(bào)道。鼓樓區(qū)2005年出臺(tái)的新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一張床位補(bǔ)貼1萬元，改建一張床位補(bǔ)貼3000元，運(yùn)營補(bǔ)貼每張床位每年2400元（介護(hù)）、1800元（介助）、1200元（自理）；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站一次性開辦費(fèi)1萬元，每服務(wù)1位老人、每月補(bǔ)貼60元的政策吸引了南京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)諸多有力量的專業(yè)人士紛紛來投入和參與，迅速提升了該區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體質(zhì)量和水平。

（三）以服務(wù)促管理，為社會(huì)組織發(fā)展提供幫助

鼓樓區(qū)在推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程中始終把握住政府主導(dǎo)、引導(dǎo)，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展除了宏觀規(guī)劃，政策資金的扶持，更注重了管理服務(wù)和協(xié)調(diào)，確保其快速健康發(fā)展。多年的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐使鼓樓區(qū)深深地體會(huì)到，管理就是服務(wù)，到位的服務(wù)就是有效的管理。鼓樓區(qū)民政局作為社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)，除了做好日常的登記管理工作外，更重要的是為社會(huì)組織提供有效的服務(wù)和協(xié)調(diào)。一是從政策層面入手，幫助社會(huì)組織熟悉政策、理解政策、用好政策。各級(jí)政府對(duì)社會(huì)辦社會(huì)福利事業(yè)都有一系列的優(yōu)惠政策，但是如何讓這些政策落實(shí)到位，讓社會(huì)養(yǎng)老組織真正享受到這些政策，是扶持其發(fā)展更重要的一項(xiàng)工作。如社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)稅務(wù)登記一直是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織比較為難的事，為此，區(qū)民政局專門請(qǐng)地稅局的同志給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人講解社會(huì)福利機(jī)構(gòu)稅收政策，然后在充分理解的前提下給他們現(xiàn)場辦理稅務(wù)登記。先交后返或零稅率等優(yōu)惠稅收政策的兌現(xiàn)使社會(huì)福利機(jī)構(gòu)解除了后顧之憂，也使國家對(duì)社會(huì)辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的管理和稅收優(yōu)惠政策落到實(shí)處。再如，部分民營社會(huì)福利機(jī)構(gòu)一直按企業(yè)用水、用電標(biāo)準(zhǔn)交費(fèi)，提高了運(yùn)營成本，經(jīng)過民政部門與相關(guān)職能部門及自來水、電力公司協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了按民用水、電標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，這樣明顯降低了這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。民政部門還與物價(jià)、衛(wèi)生、醫(yī)保、勞動(dòng)等部門多方協(xié)調(diào)，幫助民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決物價(jià)、醫(yī)療資質(zhì)、醫(yī)保、公費(fèi)醫(yī)療定點(diǎn)、食品衛(wèi)生、勞動(dòng)用工等諸多方面的問題。二是民政部門利用自身作為政府部門的優(yōu)勢，幫助社會(huì)組織協(xié)調(diào)解決運(yùn)營中遇到的各種困難。如消防安全管理是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在的問題，幾年前多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在諸多消防隱患，消防審批過不了關(guān)，區(qū)民政局邀請(qǐng)消防部門的領(lǐng)導(dǎo)共同研究解決，用了2年時(shí)間，多次上門到所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去指導(dǎo)、反復(fù)整改，并請(qǐng)消防部門同志給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培訓(xùn)消防知識(shí)，現(xiàn)場進(jìn)行消防演練，直到每個(gè)機(jī)構(gòu)都通過消防驗(yàn)收。如今消防意識(shí)和消防管理已成為全行業(yè)的自覺行為和日常管理。鼓樓區(qū)將為社會(huì)組織提供服務(wù)、協(xié)調(diào)工作定位為扶持其發(fā)展的一項(xiàng)應(yīng)盡職責(zé)，多年的實(shí)踐證明，這樣的服務(wù)支持絕不亞于政策、資金支持的效果。三是經(jīng)常深入到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，了解他們生存發(fā)展中的問題和矛盾，適時(shí)調(diào)整扶持政策和措施，及時(shí)幫助他們解決問題。如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，托老所近些年是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的又一生長點(diǎn)，社會(huì)的需求量也很大，但其運(yùn)作步履維艱。針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房難問題，區(qū)民政局反復(fù)多次深入各街道和社區(qū)協(xié)調(diào)做工作，將居委會(huì)一些閑置或利用率不高的房屋無償拿出來提供給社會(huì)組織使用；針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站回報(bào)低而老年人又需求很大的矛盾，鼓樓區(qū)適時(shí)將一次性補(bǔ)貼從5000元調(diào)整為10000元，并按床位使用運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予托老所養(yǎng)老床位進(jìn)行月補(bǔ)貼，促進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的正常發(fā)展。

（四）加強(qiáng)評(píng)估監(jiān)督，保證社會(huì)組織健康發(fā)展

建立起科學(xué)公正的績效評(píng)估體系和有效的監(jiān)管措施。一是鼓樓區(qū)每年都要通過購買服務(wù)的方式由專業(yè)的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)所有養(yǎng)老服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次綜合評(píng)估，掌握所有機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行管理、人員和財(cái)務(wù)收支狀況，尤其是將政府項(xiàng)目補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼的使用情況，作為第二年政府提供扶持的主要依據(jù)。二是對(duì)政府購買的老年人生活服務(wù)的機(jī)構(gòu)，有專門社會(huì)組織每天對(duì)所有被服務(wù)老年人進(jìn)行回訪，了解服務(wù)人員服務(wù)的時(shí)間、質(zhì)量和老年人的滿意度，對(duì)每個(gè)服務(wù)人員每個(gè)月的服務(wù)有一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，回訪機(jī)構(gòu)每月向民政部門報(bào)送回訪統(tǒng)計(jì)記錄，確保購買服務(wù)的質(zhì)量。三是民政部門還進(jìn)一步完善了被服務(wù)對(duì)象的申請(qǐng)、調(diào)查和審核制度，做到不漏、不錯(cuò)，制定出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)等級(jí)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。四是對(duì)政府購買的服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)制，對(duì)中標(biāo)社會(huì)組織有試用期，合格后再簽署正式協(xié)議，優(yōu)勝劣態(tài)不搞終生制。購買服務(wù)的資金透明，定期向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。五是建立起社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織長年培訓(xùn)制度，不斷對(duì)其進(jìn)行政策法規(guī)、內(nèi)部管理、尤其是非營利機(jī)構(gòu)財(cái)會(huì)制度以及上崗證、資質(zhì)證書等各類培訓(xùn)教育，不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)和機(jī)構(gòu)的整體形象，確保政府轉(zhuǎn)移的職能能有效承接。六是成立了社會(huì)福利服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，通過行業(yè)自律、規(guī)范行規(guī)。

南京市鼓樓區(qū)轉(zhuǎn)變政府養(yǎng)老服務(wù)職能，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展，走出了一條養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化道路，十年來取得了顯著的社會(huì)成效：一是解決了全區(qū)獨(dú)居老年人和部分困難高齡空巢老年人家庭基本生活照料以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位嚴(yán)重不足的問題，并在社區(qū)為更多老年人提供了各類服務(wù)，探索實(shí)踐了一條政府主導(dǎo)、社會(huì)主體、群眾參與的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的新路；二是政府有限的資金投入調(diào)動(dòng)和整合了大量的社會(huì)資金及資源，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的政策和運(yùn)作方式惠及了更多困難的和低收入的老年人，養(yǎng)老福利服務(wù)的政策更趨公平合理；三是培育和扶持了一批具有社會(huì)責(zé)任心，有專業(yè)社會(huì)服務(wù)能力的民間養(yǎng)老服務(wù)組織，夯實(shí)了政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老服務(wù)職能的載體和平臺(tái)，加速了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的進(jìn)程；四是擴(kuò)大了就業(yè)渠道，逐步形成了一個(gè)非營利的社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)市場。

南京市鼓樓區(qū)民政局）