楊君岐，侯曉康，楊藝捷

（1.陜西科技大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安710021；2.西安理工大學(xué) 自動化與信息工程學(xué)院，陜西 西安710048）

溫家寶總理日前在北京考察工作時(shí)說，要像對待自己的孩子一樣對待年輕農(nóng)民工，讓他們逐步融入城市生活。當(dāng)前形勢下，“80后”、“90后”農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)占到我國農(nóng)民工總數(shù)的60%。新生代農(nóng)民工不再把“掙錢、蓋房、成家”作為進(jìn)城打工的最終目標(biāo)，渴望擁有城市戶口、在城市中扎根落戶、改變?nèi)松\(yùn)、提升社會地位儼然已經(jīng)成為他們的人生追求。

一、新生代農(nóng)民工“市民化”命題的提出及其內(nèi)涵

（一）新生代農(nóng)民工“市民化”命題的提出

目前，我國新生代農(nóng)民工，具體指1980年以后出生、年齡在16周歲以上的青年農(nóng)民工，群體人數(shù)已經(jīng)超過一億人。他們絕大部分是出生、成長在農(nóng)村，成人后跟隨父輩、親戚、朋友來到城市務(wù)工，另外一小部分則是第一代農(nóng)民工夫婦在城市務(wù)工期間生育，并且現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到就業(yè)年齡的青年勞動人口。

與其父輩相比，新生代農(nóng)民工有顯著的不同：第一，因其受教育程度高，職業(yè)期望也較高，從而導(dǎo)致工作流動性較大。具體體現(xiàn)為換工頻率高、工作持續(xù)時(shí)間短、待業(yè)時(shí)間長；第二，新生代農(nóng)民工渴望在工作中得到尊重，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。大多數(shù)第一代農(nóng)民工從事以建筑、搬運(yùn)等體力為主的工作，而新生代農(nóng)民工大多從事技術(shù)類為主的工作，希望得到更多的工作機(jī)會和認(rèn)同；第三，新生代農(nóng)民工維權(quán)意識覺醒，開始利用法律和輿論維護(hù)自己的權(quán)益；第四，新生代農(nóng)民工的生活已經(jīng)趨于“城市化”，他們絕大多數(shù)已經(jīng)適應(yīng)了城市的生活環(huán)境，渴望融入城市，享受現(xiàn)代城市精神文明。

（二）新生代農(nóng)民工“市民化”的內(nèi)涵

2010年1月31日，國務(wù)院發(fā)布的中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中，其中首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，讓新生代農(nóng)民工“市民化”。

所謂“新生代農(nóng)民工市民化”是指農(nóng)民工獲得與城市居民相同的合法身份、社會權(quán)利、社會保障和福利，例如：居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、勞動保障權(quán)等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其價(jià)值觀及生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化的過程［1］。新生代農(nóng)民工在政治上所擁有的權(quán)力和在經(jīng)濟(jì)上所受到的待遇，與有城市戶口的工人相比，確實(shí)大不相同。與城市工人同工不同酬、同工不同權(quán)、同工不同福利，甚至一些城市明文限制他們進(jìn)入某些行業(yè)。這些不合理、不公正的現(xiàn)象，顯然背離了現(xiàn)代社會通行的文明準(zhǔn)則，也不符合市場經(jīng)濟(jì)的平等規(guī)則，更傷害了為數(shù)眾多的社會成員的尊嚴(yán)，甚至對貧富兩極分化也起著推波助瀾的作用。由此來看，新生代農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)換是十分必要的，農(nóng)民工市民化的社會管理工具也是有所欠缺的，市民化進(jìn)程也是急于提高的。

二、代表省市的做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）廣州

2010年9月，廣州市委、市政府審議通過《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法》（簡稱《辦法》），11月市政府又批準(zhǔn)了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實(shí)施細(xì)則》（簡稱《細(xì)則》）。這兩個(gè)關(guān)于農(nóng)民工積分入戶文件的印發(fā)得到了廣州市各區(qū)、縣級市和各有關(guān)部門的貫徹執(zhí)行，標(biāo)志著廣州市積分制入戶工作的全面啟動。

《辦法》主要規(guī)定政策的適用對象、部門職責(zé)、積分指標(biāo)體系等。其中，積分體系包括三類：基本分、導(dǎo)向分和附加分，指標(biāo)一共設(shè)立了十三項(xiàng)。基本分強(qiáng)調(diào)了年齡、文化程度、技能等要素；導(dǎo)向分突出了工種、重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域；附加分明確了個(gè)人表現(xiàn)、和諧勞動關(guān)系、社會服務(wù)等?！掇k法》規(guī)定，“凡申請廣州市十城區(qū)居民戶口的農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)戶籍人員”，包括外來工、高校畢業(yè)生和增城、從化兩市的居民等各類人群，均按此辦法執(zhí)行。但是，凡是有犯罪記錄、違反計(jì)劃生育政策、或不辦居住證、不參加社保、未簽訂一年以上勞動合同的人員均納入申請入戶資格一票否決之列。《辦法》規(guī)定，原則上農(nóng)民工積累滿85分可提出入戶申請［2］。

而《細(xì)則》則是對《辦法》各條款的深化和細(xì)化，具有很強(qiáng)的操作性，不僅為入戶申請人員提供了指引，而且明確了職能部門的工作任務(wù)和要求，對農(nóng)民工普遍關(guān)心的“入戶資格、積分計(jì)算方法、申請和辦理程序”等問題，均作出了明確解答。

（二）昆山

江蘇省昆山市是蘇州市管轄的縣級市，早在2005年就已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了全面小康社會的四大類指標(biāo)，成為全國百強(qiáng)縣之首。當(dāng)我國大多數(shù)一線二線城市把農(nóng)民工列為城市編外人員時(shí)，昆山市卻看到了外來人口增長與本土經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系。2004年昆山市發(fā)動了一場頗具影響的“新昆山人運(yùn)動”，在確保農(nóng)民工與市民享有平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會地位等方面發(fā)揮了巨大的導(dǎo)向作用。2004年4月，昆山市成立了“新昆山人工作委員會”并頒布了一系列關(guān)于農(nóng)民工市民化的政策文件和行政法規(guī)，指導(dǎo)全市各部門農(nóng)民工工作，具體做法如下：

第一，將農(nóng)民工與外來大學(xué)畢業(yè)生、科技人員一視同仁，統(tǒng)稱為“新昆山人”?！靶吕ド饺恕保c老市民享有平等的權(quán)利和待遇。如在就業(yè)方面取消了一切就業(yè)服務(wù)收費(fèi)制度，而且設(shè)立了外來勞動人口就業(yè)指導(dǎo)中心和法律援助機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)的良性循環(huán)。第二，在農(nóng)民工社會保障制度和體系構(gòu)建方面進(jìn)行了一系列突破和創(chuàng)新。明文規(guī)定用人單位必須與農(nóng)民工簽訂勞動合同，并為其建立養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險(xiǎn)，必須讓農(nóng)民工享有城市居民的基本保障權(quán)益。第三，積極探索農(nóng)民工社區(qū)建設(shè)新模式。昆山市委積極拓展投資渠道，累計(jì)實(shí)現(xiàn)了三億元農(nóng)民工社區(qū)建設(shè)。第四，市委市政府要求各執(zhí)法部門、民政、工會、計(jì)生、稅務(wù)、工傷及企事業(yè)單位、各級村委會齊抓共管農(nóng)民工普法工作。在為農(nóng)民工提供法律服務(wù)的同時(shí)，將法制觀念以農(nóng)民工喜聞樂見的形式加以宣傳、教育和傳播［3］。

（三）江西

2006年11月，江西省政府出臺了《江西省人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實(shí)施意見》，意見明確指出以下三種農(nóng)民工可成為市民：（1）凡有固定居住場所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民工及其共同生活的直系親屬，可按本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口；（2）凡屬當(dāng)?shù)馗呖萍籍a(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)或利稅大戶急需的農(nóng)民工人才，經(jīng)其聘用單位申請，允許本人及其配偶、未婚子女在市區(qū)落戶；（3）對農(nóng)民工中的勞動模范、先進(jìn)工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者，將優(yōu)先準(zhǔn)予落戶。

依據(jù)這樣的規(guī)定，那些常年在城鎮(zhèn)務(wù)工、有固定住所、工作穩(wěn)定且收入相對較高的農(nóng)民工市民化的可能性最大，他們主要是一些私營企業(yè)主、管理人員和技能型農(nóng)民工。這類農(nóng)民工往往是文化素質(zhì)較高、頭腦靈活、經(jīng)營能力較強(qiáng)、勤奮上進(jìn)的“農(nóng)民工精英”。然而，這類農(nóng)民工數(shù)量較少，據(jù)實(shí)際調(diào)查比例推算，估計(jì)只占江西省農(nóng)民工總量的6%左右［4］。

三、新生代農(nóng)民工“市民化”進(jìn)程中存在的障礙

（一）制度性障礙

“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”是造成農(nóng)民工市民化政策滯后的根本原因。本地政府財(cái)政支持只對當(dāng)?shù)氐木用褙?fù)責(zé)，不對 “外來人口”買單。城市居民主動接受就業(yè)和失業(yè)登記、簽訂勞動合同、享有城市社會保障和社會福利等基礎(chǔ)性管理，就是因?yàn)閾碛幸环菽軌蜃C明自己身份的城市戶口。戶籍制度所附加的社會經(jīng)濟(jì)政策造成了社會資源、財(cái)富、福利的不均等分配。對于新生代農(nóng)民工來講，沒有城市戶口則意味著無法享受城市福利，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和社會公共資源等方面不能獲得公平的待遇。如許多不規(guī)范的企業(yè)在工人沒有通過組織的力量對其形成壓力之前，在政府難以進(jìn)行干預(yù)的情況之下，就會選擇逃避政府的監(jiān)管，拒絕繳納社會保險(xiǎn)、拖欠工資。這是目前新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中面臨的深層次制度性障礙。

（二）政策性障礙

廣州積分入戶模式、昆山模式和其他省市頒布的關(guān)于農(nóng)民工市民化政策性文件，雖然深入貫徹了中共中央關(guān)于解決新生代農(nóng)民工市民化的戰(zhàn)略決策，但是作為一項(xiàng)解決農(nóng)民工民生問題的有益創(chuàng)舉也存在著一些不足：第一，由于政府公信力缺失，導(dǎo)致農(nóng)民工“市民化“政策部分失效。廣州市政府曾出臺過若干涉及戶籍制度改革的政策，例如：“購房落戶”、“交納足額足年社會保險(xiǎn)金即落戶”等一系列相關(guān)政策性文件。然而，調(diào)查表明，以上政策幾乎都沒有礙到完整的兌現(xiàn)，“不誠信”的政府行為影響了積分政策的持續(xù)性、有效性。第二，指標(biāo)體系設(shè)置不合理，農(nóng)民工“市民化”門檻高。《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法》規(guī)定農(nóng)民工積滿85分可以提出入戶申請。而積分指標(biāo)設(shè)置仍然偏向于“高學(xué)歷、高技能”的高校畢業(yè)人員，例如，學(xué)歷指標(biāo)初中學(xué)歷設(shè)置為5分，本科學(xué)歷設(shè)置為80分，一個(gè)本科學(xué)歷相當(dāng)于一個(gè)人初中生工作16年，一個(gè)中級職稱相當(dāng)于一個(gè)人干12年，按照這個(gè)積分入戶的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工入戶的“門檻”就被提高了，“積分入戶政策”當(dāng)然也就變了味。第三，申請手續(xù)繁瑣、成本高。例如廣州市入戶申請需要提交的材料有：戶口簿、身份證原件及復(fù)印件、未違反計(jì)劃生育政策證明、廣州省居住證、無犯罪記錄證明、一年期及以上勞動合同原件及復(fù)印件、社會保險(xiǎn)繳費(fèi)歷史明細(xì)表等材料，這些作為積分計(jì)算憑證，辦理完成下來需要經(jīng)過十幾個(gè)部門的審查和復(fù)核，在某種程度上增加了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時(shí)間消耗。

（三）新生代農(nóng)民工自身素質(zhì)障礙

新生代農(nóng)民工融入城市生活的第一道難關(guān)就是職業(yè)技術(shù)障礙。新生代農(nóng)民工的文化水平雖然有了顯著提高，也有了一定的學(xué)習(xí)意識，但是大多數(shù)新生代農(nóng)民工沒有接受過正規(guī)的、系統(tǒng)的勞動技能培訓(xùn)，這就使得他們一般沒有賴以生存的一技之長。導(dǎo)致大批新生代農(nóng)民工從事低技能的勞動，既降低了勞務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)收入，也嚴(yán)重影響和制約了他們的自身發(fā)展。新生代農(nóng)民工自身的技能素質(zhì)已經(jīng)成為貫徹執(zhí)行農(nóng)民工市民化政策的瓶頸。

（四）社會歧視和集體性排斥

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前有四分之一的新生代農(nóng)民工進(jìn)城后與城市居民發(fā)生過沖突和爭斗，他們表示這些沖突和爭斗并非出自本意，而是一種自我保護(hù)和無奈的對立。同一調(diào)查還顯示，新生代農(nóng)民工進(jìn)城以來“遭受欺辱”平均次數(shù)為4.3次，其中被打過的為0.3次，被辱罵過的為3.8次，其它侮辱次數(shù)為0.2次［5］。和諧的社會環(huán)境是新生代農(nóng)民工個(gè)人發(fā)展的最重要的外部條件，新生代農(nóng)民工的個(gè)人發(fā)展更需要全社會營造一個(gè)公平、和諧、尊重的社會大環(huán)境。在社會歧視和集體性排斥農(nóng)民工的社會氛圍中，新生代農(nóng)民工往往自尊心受到傷害和打擊，自卑心理更加嚴(yán)重，上進(jìn)心喪失，對城市的認(rèn)同感和歸屬感不斷弱化，甚至?xí)霈F(xiàn)抵觸城市人、拒絕融入城市生活的心理。

四、新生代農(nóng)民工“市民化”的政策建議

（一）弱化社會待遇與“二元戶籍制度”相聯(lián)系的制度安排，逐步建立新型戶口登記制度

農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口只是一種職業(yè)劃分，而我國傳統(tǒng)的戶籍制度卻把戶籍與就業(yè)、教育、社會保障、社會福利、社會地位等直接掛鉤，戶籍制度所附加的一系列社會功能都缺乏合理性。因此，深化現(xiàn)行戶籍管理制度改革，逐步取消其附加功能，建立以居住地登記為基本形式的、無城鄉(xiāng)差異的戶口登記制度，并且逐步過渡到全國統(tǒng)一的、公正的新型戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的一體化管理，是保證新生代農(nóng)民工“市民化”進(jìn)程中最迫在眉睫的任務(wù)。

（二）增加土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，降低農(nóng)民工“市民化”成本

政府可以在政策上允許將土地的實(shí)物保障形式轉(zhuǎn)換為價(jià)值保障形式。對于農(nóng)民工實(shí)行過渡性土地政策，即在承包期間暫不收回其所承包的土地，鼓勵遷城農(nóng)民工一次性長期流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)費(fèi)作為進(jìn)城的資本，用于負(fù)擔(dān)納入城市市民所需要的各種成本。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則由市場供求自發(fā)調(diào)節(jié)，引導(dǎo)和鼓勵土地向種田大戶集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí)取消《農(nóng)村土地承包法》第26條“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包方的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的土地和草地”，賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，以此促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這樣可以方便進(jìn)城農(nóng)民融資，加快農(nóng)民工市民化的進(jìn)程［6］。

（三）健全和優(yōu)化農(nóng)民工社會保障體系

國際勞工組織1952年制定的《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》第102號規(guī)定，公約生效的成員國至少應(yīng)當(dāng)為本國工人提供包括醫(yī)療、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、生育津貼等9項(xiàng)津貼中的3項(xiàng)保障。由于我國人口基數(shù)過大、社會保障體系起步較晚、制度建設(shè)滯后，導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障普遍缺失，只享有一至兩項(xiàng)非均衡的、低水平的，甚至是不完全意義上的社會保障。因此，改革社會保障制度勢在必行。具體建議如下：

首先，完善和健全與城市市民相一致的、平等的農(nóng)民工基本社保制度。這一制度務(wù)必將養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、最低生活保障及社會救助等內(nèi)容全部納入到農(nóng)民工社保體系中來。

其次，建立以“社區(qū)”為中心的農(nóng)民工住房保障制度。雖然當(dāng)前形勢下，黨中央堅(jiān)定決心要極力遏制房價(jià)過快上漲，兩會的政府工作報(bào)告中更是將住房問題列為重要議題。但是，在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，大中城市的房價(jià)還是會在較高的價(jià)位上徘徊，高房價(jià)必然會成為阻礙農(nóng)民工市民化的一個(gè)重要障礙。由此可見，政府在保農(nóng)民工住房問題上要發(fā)揮主導(dǎo)作用，大力鼓勵社會多元投資，建設(shè)以“社區(qū)”為重點(diǎn)的企事業(yè)農(nóng)民工住房保障制度。同時(shí)，也要提高農(nóng)民工住房公積金的政府財(cái)政支持，增加經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)面積，簡化農(nóng)民工廉租房的申請程序。

最后，鼓勵多元化辦學(xué)，保障農(nóng)民工子女享有平等的受教育權(quán)利。以公辦學(xué)校為主，大力吸納外來人口子女入學(xué)的同時(shí)，當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)教育部門應(yīng)該積極挖掘社會資源開展社會辦學(xué)，解決農(nóng)民工子女的求學(xué)問題。

（四）營造農(nóng)民工“市民化”的和諧社會環(huán)境

大量農(nóng)民工涌入城市，造成了城市居民與農(nóng)民工兩群體在城市空間的碰撞和摩擦，城市社會秩序、社會觀念、生活環(huán)境也會發(fā)生一定的變化。有些城市管理者和市民往往會將城市負(fù)面情況歸咎于農(nóng)民工，對他們產(chǎn)生抱怨、偏見和歧視。營造一個(gè)良好的、和諧的農(nóng)民工“市民化“社會環(huán)境，主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，糾正本地市民對農(nóng)民工不公正、不客觀的認(rèn)識和評價(jià)。城市市民要清楚地意識到，農(nóng)民工兄弟在擠占了你們生活空間的同時(shí)，更為你們共同生活的城市做出了巨大的貢獻(xiàn)，是他們辛勤的汗水才灌溉出了整潔、美麗的城市。城市居民離不開農(nóng)民工兄弟無私的奉獻(xiàn)，農(nóng)民工兄弟也離不開城市居民的理解和幫助。

第二，政府應(yīng)大力豐富新生代農(nóng)民工的精神文化生活，使其更自信地、更自然地融入到城市生活中。當(dāng)?shù)卣推笫聵I(yè)單位最好以“社區(qū)”的形式，定期舉辦各種文化教育和宣傳活動，使農(nóng)民工提高自身素質(zhì)和覺悟，增強(qiáng)在城市中的安全感和歸屬感。

五、結(jié)束語

通過研究新生代農(nóng)民工“市民化”大量資料并調(diào)研，分析了三個(gè)先進(jìn)省市現(xiàn)行的“新生代農(nóng)民工市民化”模式，也分析了在市民化進(jìn)程中凸顯的矛盾與障礙，進(jìn)而提出了相應(yīng)的政策建議。相信隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善及政府對人口流動和遷移政策的逐步放寬，我國新生代農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)“市民化”的夢想不再遙遠(yuǎn)。

［1］江立華.城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)民工轉(zhuǎn)型：一個(gè)新議題［J］.社會科學(xué)研究，2009（6）：80－85.

［2］薄明瀾.積分入城制度：新生代農(nóng)民工“市民化”問題的新探索——基于對廣州市農(nóng)民工積分入城制度的實(shí)證研究［J］.經(jīng)濟(jì)視角，2011（8）：17.

［3］吳業(yè)苗.農(nóng)民工融入城市的環(huán)境營造－昆山市農(nóng)民工市民化保障的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2007（11）：46－50.

［4］周小剛.中部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問題研究——以江西為例［D］.南昌：南昌大學(xué)，2010：33.

［5］劉玉連，周芳苓.論新生代農(nóng)民工與城市居民關(guān)系不和諧之消弭—以“兩欠”貴州為典型個(gè)案［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）：62.

［6］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.“十二五”時(shí)期推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策要點(diǎn)［J］.發(fā)展研究，2011（6）：12.