陳安民 張紅鳳 高 宇

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014）

近年來(lái)，蘭山區(qū)工業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，全區(qū)規(guī)模以上企業(yè)達(dá)到550 余家。 為此，該區(qū)堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，高效利用土地資源，保障可持續(xù)發(fā)展。 由于歷史原因，蘭山區(qū)原有許多工業(yè)企業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，占據(jù)良好區(qū)位、占地面積大，但單位用地效益低。 這不但影響城市建設(shè)規(guī)劃和當(dāng)?shù)鼐用竦纳?，同時(shí)也限制了企業(yè)自身的發(fā)展。 為了提高市區(qū)土地利用集約度，從2004 年開(kāi)始，蘭山區(qū)制定實(shí)施“退二進(jìn)三”策略，積極引導(dǎo)企業(yè)入園進(jìn)區(qū)，即通過(guò)一系列政策，鼓勵(lì)、扶持第二產(chǎn)業(yè)特別是污染大、效益差的工業(yè)企業(yè)搬遷改造，騰出的土地用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，同時(shí)將土地公開(kāi)出讓所得純收益按一定比例補(bǔ)償給企業(yè)。 此項(xiàng)政策的實(shí)施，促進(jìn)了企業(yè)入園，優(yōu)化了城區(qū)用地結(jié)構(gòu)，提高了城區(qū)土地利用集約度。 “退二進(jìn)三”戰(zhàn)略實(shí)施的同時(shí)，蘭山區(qū)將新建第二產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目全部安排在園區(qū)建設(shè)。 堅(jiān)持“用地跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著園區(qū)走”，新建項(xiàng)目原則上必須進(jìn)園區(qū)，發(fā)揮土地資源的聚集效應(yīng)，提高土地利用效率。 同時(shí)，園區(qū)還積極引導(dǎo)散落在鎮(zhèn)村的企業(yè)入園進(jìn)區(qū)，改變了村村點(diǎn)火、處處冒煙的粗放型用地格局。 工業(yè)園區(qū)成立五年來(lái)，已吸引了近400 家企業(yè)入園建廠投產(chǎn)，為城區(qū)騰出用地2000 畝，成為蘭山區(qū)以產(chǎn)業(yè)集聚促土地集約利用的重要抓手。

臨沂工業(yè)園區(qū)是蘭山區(qū)的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)， 轄12 個(gè)行政村，面積24 平方公里，人口2.5 萬(wàn)人。 東至京滬高速，南至解放路，西至戈九路，北與義堂鎮(zhèn)、朱保鎮(zhèn)接壤。 按功能劃分為機(jī)械制造區(qū)、紡織服裝加工區(qū)、板材建材加工區(qū)、高檔家俱加工區(qū)、食品醫(yī)療印刷區(qū)、新材料能源電子產(chǎn)品高科技項(xiàng)目區(qū)、生活居住區(qū)、行政辦公區(qū)八大功能分區(qū)。 園區(qū)現(xiàn)已入駐大型企業(yè)76 家，中小型企業(yè)300 多家。 土地成為園區(qū)最稀缺、最寶貴的資源之一，既要保證重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，又要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理政策。 為此，工業(yè)園區(qū)在用地上大力推行節(jié)約集約用地，高效利用土地資源，呈現(xiàn)出了規(guī)劃合理、用地高效、配置優(yōu)化、企業(yè)集聚的良好局面。

工業(yè)園區(qū)在用地上， 牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，珍惜和節(jié)約土地資源。 堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重、把節(jié)約集約放在首位的方針，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，珍惜每一寸土地，用好每一寸土地，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。

1 科學(xué)規(guī)劃謀集約

科學(xué)規(guī)劃是最大的節(jié)約。 在臨沂工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃中，一是規(guī)劃好用地規(guī)模，確保工業(yè)發(fā)展有足夠的空間，有完備的規(guī)劃體系做保證。 同時(shí)，對(duì)新建的工業(yè)項(xiàng)目，在用地選址上鼓勵(lì)和引導(dǎo)向工業(yè)聚集地集中，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)集中聯(lián)片發(fā)展。 二是加強(qiáng)了土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，確保各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計(jì)劃之內(nèi)。 對(duì)建設(shè)用地規(guī)模作明確要求，以提高建筑容積率，制約粗獷建筑，促進(jìn)集約用地。

2 嚴(yán)格準(zhǔn)入保集約

對(duì)工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地，蘭山區(qū)在依照土地管理法律法規(guī)的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定相應(yīng)的配套性文件。 對(duì)進(jìn)入園區(qū)的項(xiàng)目從嚴(yán)、從緊審批用地，珍惜和利用好園區(qū)的每一寸土地，統(tǒng)籌安排，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)節(jié)約集約用地。 在目前國(guó)家推行適度從緊的土地政策、信貸政策的大環(huán)境下，園區(qū)從外延擴(kuò)張式的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵提高式的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略上來(lái)，按照?qǐng)@區(qū)布局和功能分區(qū)，變“以地招商”為“以地選商”，優(yōu)化安排市縣級(jí)以上重點(diǎn)工程項(xiàng)目、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)項(xiàng)目、高科技項(xiàng)目及重點(diǎn)利用外資項(xiàng)目。

在上級(jí)下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)有限和年度土地利用指標(biāo)緊缺的情況下，嚴(yán)格執(zhí)行《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》，工業(yè)用地堅(jiān)持集中利用和節(jié)約利用的原則，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。 對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、符合國(guó)家供地政策、符合項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先確保用地。 充分發(fā)揮土地供應(yīng)在工業(yè)發(fā)展中的調(diào)控、調(diào)節(jié)作用，防止寬打?qū)捰谩⑷Χ挥谩?/p>

在入園標(biāo)準(zhǔn)上，一是牢固樹(shù)立了“寸土引寸金、寸土產(chǎn)寸金”的觀念，對(duì)發(fā)展前景好、無(wú)環(huán)境污染、占地少、高技術(shù)含量、高附加值的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先保證項(xiàng)目土地供應(yīng)；對(duì)限制性產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格控制項(xiàng)目供地。 二是提高項(xiàng)目準(zhǔn)入“門檻”，在全力保障“大投資、大支柱、大基地、大企業(yè)、大項(xiàng)目”用地的同時(shí)，通過(guò)土地出讓合同對(duì)入園企業(yè)投入產(chǎn)出強(qiáng)度加以約束。 對(duì)此，工業(yè)園區(qū)要求新上項(xiàng)目的投資強(qiáng)度每畝不低于200 萬(wàn)元，容積率不低于0.8，綠地率不超過(guò)15%。 對(duì)投資強(qiáng)度、建筑容積率、非生產(chǎn)用地比例達(dá)不到要求的，堅(jiān)決予以核減相應(yīng)的用地面積。 總投資額項(xiàng)目低于5000 萬(wàn)元的企業(yè)不得單獨(dú)供地，鼓勵(lì)租用工業(yè)廠房。 三是嚴(yán)格入園評(píng)審，所有項(xiàng)目入園，在參與競(jìng)買用地之前， 必須經(jīng)過(guò)園區(qū)管委會(huì)組織的兩個(gè)層次的評(píng)審。第一，專家論證會(huì)議，請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)水平、市場(chǎng)前景進(jìn)行準(zhǔn)入論證；第二，國(guó)土、發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)、招商等部門組織聯(lián)合評(píng)審會(huì)，主要對(duì)項(xiàng)目選址、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)容積率、投入與產(chǎn)出比進(jìn)行準(zhǔn)入評(píng)審。 依靠這一篩選機(jī)制，一些高耗能、低產(chǎn)出、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的小企業(yè)被拒之門外。 這些措施促進(jìn)了小企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，優(yōu)勝劣汰，從而大大提高了園區(qū)土地的集約程度。 四是對(duì)公共設(shè)施實(shí)行共享，減少土地資源的浪費(fèi)。 通過(guò)這些措施，促使企業(yè)科學(xué)規(guī)劃、合理布局，向“高空”多層方向發(fā)展，降低工業(yè)用地成本，在有限的土地上盡可能地納入一定數(shù)量的項(xiàng)目，發(fā)展壯大工業(yè)規(guī)模。

3 深挖潛力促集約

工業(yè)園區(qū)用地上，一方面大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，園區(qū)所有企業(yè)都要堅(jiān)持高容積率、高密度，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)“用地優(yōu)先、審批優(yōu)先、辦證優(yōu)先”的“三優(yōu)先”原則，積極鼓勵(lì)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)，最大限度地提高土地利用率。 入園項(xiàng)目，除按照國(guó)家設(shè)計(jì)規(guī)范確需建設(shè)單層廠房外，停止對(duì)企業(yè)建設(shè)單層廠房的供地。 實(shí)施建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，對(duì)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房的，城市建設(shè)配套費(fèi)實(shí)行優(yōu)惠。 利用新增建設(shè)用地的，一層全額征收城市建設(shè)配套費(fèi)，二層減半征收，三層以上免費(fèi)；對(duì)利用存量建設(shè)用地的或?qū)⒃袉螌訌S房改為多層標(biāo)準(zhǔn)廠房的，免征城市建設(shè)配套費(fèi)，不再另外收取或調(diào)整土地有償使用費(fèi)。

臨沂地產(chǎn)品加工園位于臨沂工業(yè)園區(qū)， 是2010 年省政府重點(diǎn)項(xiàng)目，一期總投資17 億元，建設(shè)面積100 萬(wàn)平方米，分為建材、食品、塑料和新能源三個(gè)專業(yè)加工區(qū)。 在項(xiàng)目用地上，一期工程占地1600 畝，可落戶1000 家中小地產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)，每個(gè)企業(yè)的平均占地1 畝多一點(diǎn)，加工區(qū)的建筑密度高達(dá)70%以上。 土地集約利用的實(shí)現(xiàn)是因?yàn)樵摷庸@將廠房向高空發(fā)展，園內(nèi)企業(yè)車間設(shè)計(jì)大部分為2～3 層，局部4～5 層。 此外， 工業(yè)園區(qū)通過(guò)建設(shè)地產(chǎn)品加工園創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，為園區(qū)企業(yè)提供寫字樓辦公、餐飲服務(wù)、金融服務(wù)、物流信息甚至外文翻譯等一系列配套服務(wù)。 集中辦公、集中服務(wù)，既整合了資源，又節(jié)約了土地。

另一方面，工業(yè)園區(qū)加大對(duì)閑置土地的處置力度，遵循“以用為先、依法進(jìn)行、分類處置、節(jié)約集約”的原則進(jìn)行。 按照 《臨沂市閑置土地處置辦法》， 對(duì)閑置土地進(jìn)行了明確界定。 在具體土地處置上，針對(duì)每一宗土地的不同情況、不同性質(zhì)采取不同的處置方式。 一是有償收回，將長(zhǎng)期閑置的土地按使用時(shí)間長(zhǎng)短適當(dāng)予以補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)，重新出讓給新的土地使用者。 二是以收促建，對(duì)投資強(qiáng)度符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但還有部分土地沒(méi)有開(kāi)發(fā)建設(shè)的，促其追加投資，擴(kuò)大建設(shè)。 三是協(xié)商共建，對(duì)土地抵押貸款到期不能歸還，土地使用權(quán)收歸銀行，造成土地閑置的，主動(dòng)與銀行接洽，為閑置土地“找婆家”，既解決了銀行貸款問(wèn)題，又盤活了土地。 對(duì)改制、破產(chǎn)的企業(yè)資產(chǎn)采取土地置換、有償收回等方式對(duì)閑置土地加以盤活，向內(nèi)涵挖潛用地空間，引導(dǎo)項(xiàng)目使用盤活的建設(shè)用地，保證符合條件的工業(yè)項(xiàng)目及時(shí)快速用地，提高存量建設(shè)用地的利用率。 四是嫁接項(xiàng)目，對(duì)資金實(shí)力不足的企業(yè)，幫助其尋求合作伙伴，共同發(fā)展，使原有閑置土地得到利用。 2007 年以來(lái)，蘭山區(qū)通過(guò)以上各種方式處置閑置土地1168 畝。

位于臨沂工業(yè)園的廣源混凝土有限公司是園區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。 該項(xiàng)目總投資5200 萬(wàn)元，主要生產(chǎn)商砼、混凝土，年可產(chǎn)混凝土50 萬(wàn)立方米，可實(shí)現(xiàn)年銷售收入1.2 億元，利稅1200 萬(wàn)元，目前已建成投產(chǎn)。在項(xiàng)目用地上，企業(yè)所占地塊原是一個(gè)廢棄多年的舊石塘，通過(guò)平整改造，項(xiàng)目在順利投產(chǎn)的同時(shí)沒(méi)占用一分可耕地，實(shí)現(xiàn)了土地的節(jié)約利用。

臨沂蓋氏機(jī)械有限公司是一家主要從事汽車剎車片鋼背和剎車片模具制作的專業(yè)生產(chǎn)廠家，投資上億元，產(chǎn)品出口美國(guó)、加拿大、德國(guó)等國(guó)家。 該項(xiàng)目占地原是一家閑置了二三年的印刷企業(yè)。 蓋氏機(jī)械通過(guò)盤活該企業(yè)閑置土地后，年增加產(chǎn)值達(dá)2 億多元，實(shí)現(xiàn)了土地的高效利用。

像這樣的典型還有很多。 蘭山區(qū)就是依靠閑置土地再利用，使荒坡變成聚寶盆，讓破舊廠房換發(fā)了新顏。

4 嚴(yán)格執(zhí)法護(hù)集約

工業(yè)園區(qū)在土地執(zhí)法工作中，制定《工業(yè)園區(qū)違法違規(guī)土地整改工作方案》，并與園內(nèi)各單位簽訂《工業(yè)園區(qū)違法違規(guī)土地整改目標(biāo)責(zé)任書》，堅(jiān)持“預(yù)防為主、防查結(jié)合”的原則來(lái)提高國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察保障力度。 在工作中做到“三個(gè)到位”：一是認(rèn)識(shí)到位，充分看清土地違法問(wèn)題的嚴(yán)重后果。 違法違規(guī)用地不僅破壞了園區(qū)的規(guī)劃布局，而且影響到園區(qū)良好的用地氛圍，造成園區(qū)發(fā)展中不和諧因素。 二是措施到位，堅(jiān)決對(duì)社會(huì)影響大、 群眾反映強(qiáng)烈的違法用地問(wèn)題重點(diǎn)清理；對(duì)符合規(guī)劃的違規(guī)項(xiàng)目用地，想辦法爭(zhēng)取指標(biāo)盡快完善手續(xù)；對(duì)新的違法違規(guī)用地苗頭行為及時(shí)制止；對(duì)正在發(fā)生的違法違規(guī)用地下決心全部拆除。 三是責(zé)任到位，園區(qū)各位包村干部采取積極措施，親臨現(xiàn)場(chǎng)，做好監(jiān)督指導(dǎo)工作，黨員干部帶頭清拆、帶頭整改、帶頭復(fù)耕。 凡查糾不到位、驗(yàn)收不合格的給予相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅處理。

在2010 年組織的開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)中， 專家組依據(jù)國(guó)土資源部制定的《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程（試行）》推薦的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和技術(shù)方法，得到評(píng)價(jià)結(jié)果。 臨沂工業(yè)園區(qū)的各項(xiàng)土地節(jié)約集約評(píng)價(jià)指標(biāo)較好，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度分別達(dá)到1865.53 萬(wàn)元/公頃和4414.50 萬(wàn)元/公頃。 臨沂工業(yè)園區(qū)以優(yōu)異的成績(jī)順利通過(guò)山東省國(guó)土資源廳組織的專家驗(yàn)收。 2012 年2 月，蘭山區(qū)榮獲首屆全國(guó)國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）稱號(hào)。