張司洋

(中國人民大學馬克思主義學院 中國北京 100872)

新中國憲法發(fā)展歷程的簡要回顧與思考

張司洋

(中國人民大學馬克思主義學院 中國北京 100872)

一、四部憲法的演變過程

（一）中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)

新中國的憲法起自“共同綱領(lǐng)”。1949年9月21日，在北京召開了由中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團體以及愛國人士參加的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，代行全國人民大表大會的職權(quán)，通過了“中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)”（簡稱“共同綱領(lǐng)”）。“共同綱領(lǐng)”原本是中共與各民主黨派、社會團體進行團結(jié)合作的政治基礎(chǔ)，但在國家還沒有憲法的情況下，“共同綱領(lǐng)”實際上起到了臨時憲法的作用。

周恩來在對“共同綱領(lǐng)”起草經(jīng)過和內(nèi)容做出的說明中指出，只有當全國人民在自己的實踐中認識到，社會主義是唯一的最好途徑，“才會真心承認它，并愿意全心全意為它而奮斗。所以現(xiàn)在暫時不寫出來，不是否定它，而是更加鄭重地看待它，而且這個綱領(lǐng)的經(jīng)濟不分離，已經(jīng)規(guī)定要在實際上保證向這個前途走去。”可見，“共同綱領(lǐng)”體現(xiàn)的一系列原則和政策，反映的發(fā)展精神，以及在實踐中所產(chǎn)生的鞏固新生的人民政權(quán)、迅速恢復國民經(jīng)濟、穩(wěn)定社會秩序等作用，都足以讓它成為沒有正是憲法前的臨時憲法。

（二）五四憲法

新中國的第一部正式憲法誕生于1954年，因為當時制定一部憲法的條件已經(jīng)基本成熟。首先，大陸上的軍事行動已經(jīng)基本結(jié)束，全國出現(xiàn)空前的統(tǒng)一和團結(jié)局面；其次，政治上經(jīng)過了土地改革、三反五反、鎮(zhèn)壓反革命等一系列運動，社會秩序和治安狀況明顯好轉(zhuǎn)，人民群眾的政治覺悟和組織性大大提高，民主意識和參政意識有所增強；再次，經(jīng)濟上基本完成了民主革命遺留下來的任務(wù)，有了一定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

對比“五四憲法”和“共同綱領(lǐng)”我們可以發(fā)現(xiàn)，“共同綱領(lǐng)”由序言、總綱、政權(quán)機關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟制度、文化教育政策、民族政策和外交政策組成，共60條。而“五四憲法”則改為序言、總綱、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國旗國徽和首都等四章106條。結(jié)構(gòu)上的調(diào)整使得正式的憲法結(jié)構(gòu)更加合理、緊湊。同時，“五四憲法”還取消了“共同綱領(lǐng)”中一些過時的規(guī)定，并增加了新的內(nèi)容，在指導原則上“五四憲法”通篇貫穿著人民民主和社會主義兩個原則，而不再是如“共同綱領(lǐng)”一般“暫時不寫出來”。所以如果說“共同綱領(lǐng)”是一部新民主主義的臨時憲法，那么“五四憲法”則是一部對新中國政治、經(jīng)濟、文化、社會生活產(chǎn)生深遠影響的社會主義憲法。

（三）七五憲法

“五四憲法”與“七五憲法”時隔21年，不能不說是很長的一段歷史時期。但其實，在中國共產(chǎn)黨第八屆全國代表大會上就曾提出過修改憲法的建議。可由于50年代后黨內(nèi)開始滋長“左”傾思想和個人崇拜，造成民主和法制建設(shè)滯后甚至倒退，修憲任務(wù)一再拖延。到“文化大革命”時期，“左”的錯誤和個人崇拜發(fā)展到登峰造極的地步，憲法實際上被拋棄，民主和法制遭到嚴重破壞，由黨政軍合一的革命委員會取代了地方各級人民政府，成為新的管理機關(guān)。

在這一背景下“七五憲法”的出臺不能不說是“文革”的產(chǎn)物，這部憲法基本上放棄了“五四憲法”的民主和法制精神，將“左”的錯誤合法化、定型化，錯誤地將階級斗爭看做是中國共產(chǎn)黨在整個社會主義歷史階段的基本路線，肯定了人民公社、大鳴、大放、大字報、大辯論、黨政不分、以黨代政等領(lǐng)導體制，通過拋棄民主與法制精神給“人治”留下了死灰復燃的空間。這部存在諸多缺陷，不嚴謹甚至指導思想錯誤的憲法，是中國社會畸形發(fā)展的產(chǎn)物，反過來也以根本大法的形式助長了“左”的錯誤，造成了錯誤發(fā)展的馬太效應，影響深重。

（四）七八憲法

“七五憲法”執(zhí)行不久，“四人幫”集團覆滅，人民迫切要求恢復社會主義民主和法制，要求社會穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟?！捌甙藨椃ā闭窃谶@種要求和呼聲中誕生的。“七八憲法”在承襲“七五憲法”框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，把原來的30條擴充為60條，對“七五憲法”中具有明顯錯誤的條款作出了部分的修改和刪節(jié)，例如取消了諸如備戰(zhàn)、備荒、抓革命、促生產(chǎn)等語錄化條文，將“七五憲法”中的“勞動收入”改為“合法收入”，恢復“五四憲法”中比較好的條款，如人民陪審制度、公開審判制度、被告人獲得辯護制度等，新增了實現(xiàn)四個現(xiàn)代化、人民參與國家和社會事務(wù)的管理、監(jiān)督國家機關(guān)和工作人員3等。

“七八憲法”雖然是在粉碎“四人幫”后制定的，但由于當時還來不及全面總結(jié)建國近30年來社會主義革命和建設(shè)的經(jīng)驗，尤其是對毛澤東的功過是非未作出客觀、全面、公正的評價，難免仍然帶有“左”的色彩，不僅在指導思想上肯定了“文化大革命”，仍然堅持以階級斗爭為綱，內(nèi)容上也并未刪去大鳴、大放、大字報、大辯論等“文革”中的特殊運動形式?？梢姡贿M行思想上的解放思想與組織上的撥亂反正，修改憲法會失去根基，從而不能產(chǎn)生出完整有效正確的法律。

（五）八二憲法及修正案

1978年12月中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會的召開，成功實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，使社會、政治、經(jīng)濟生活出現(xiàn)了巨大的變化。政治上國家政權(quán)民主化建設(shè)進程有了重大發(fā)展，經(jīng)濟上農(nóng)村經(jīng)濟體制改革取得突破性進展，在理論上中共十一屆六中全會通過的“關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議”以及中共十二大做出的“關(guān)于全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的決定”，從根本上澄清了被“文革”搞亂的理論和思想，從而為“八二憲法”的制定鋪平了道路。

“八二憲法”繼承了前幾部憲法的部分內(nèi)容，尤其是“五四憲法”的民主和法制傳統(tǒng)，同時刪除了前幾部憲法中過時和錯誤的東西，并豐富、增加了許多富有時代氣息的新內(nèi)容。在序言部分明確提出了國家的根本任務(wù)是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)了指導思想的歷史性飛躍，總綱部分增加了個體經(jīng)濟、精神文明等新詞匯，公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分和國家機構(gòu)部分更加全面與平衡。

“八二憲法”相繼經(jīng)過了四次修改，分別是1988年修憲、1993年修憲、1999年修憲和2004年修憲，形成了31條修正案。這些修正案最根本的特點是不斷與時俱進，在大原則不變的情況下加入符合時代要求的內(nèi)容，使得“八二憲法”能夠不斷反映新中國的發(fā)展趨勢，成為真正意義上的國家根本大法。

二、憲法演變帶來的思考

（一）憲法必須保持相對穩(wěn)定

新中國成立61年，制定了4部憲法，平均15年左右制定一部，可以說憲法的制定較為頻繁。許多學者對此表示擔心，例如學者秦前紅說：“頻繁的全面修憲，只會瓦解憲法的一致性和連續(xù)性，動搖憲法的權(quán)威，削弱公民薄弱的法治和憲政信仰?！倍鞍硕椃ā敝员粦椃▽W界專家許崇德老師成為“中國歷史上最好的憲法”，正是因為其通過修正案的方式對憲法進行部分修改，既能保持憲法的穩(wěn)定性，又能保持憲法的適應性。所以許教授說：“今后如果能夠適當?shù)匦惺箲椃ń忉尩穆殭?quán)，這將是十分適宜的。”

維護憲法的穩(wěn)定，首先是由憲法的性質(zhì)、地位和作用決定的：從地位看，憲法是中國特色社會主義法律體系的核心和基礎(chǔ)；從內(nèi)容看，憲法規(guī)定的是國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)；從法律效力看，憲法具有最高的法律效力。正因為憲法是國家的根本法，維護憲法的穩(wěn)定，就是維護國家根本制度的穩(wěn)定，維護國家的長治久安。因此，“對憲法的修改也就需要格外嚴肅、慎重，按照不同于制定和修改法律的特別程序來進行。”所以我們正確的態(tài)度不是憲法太過重要以至于不能修改，一成不變，而是在國家社會發(fā)展的同時，找到修改憲法的正確形式，確定修改憲法的規(guī)范程序。只要形式正確、程序規(guī)范，相信憲法的修改帶來的必將是進步。

（二）憲法究竟能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵是看其指導思想是否正確

從憲法的發(fā)展我們可以看出，我國的“五四憲法”以人民民主和社會主義為指導思想，因此在當時的條件下，這部憲法是有積極作用的。而“七五憲法”以“階級斗爭年年講、月月講、日日講”為指導，“七八憲法”以肯定“文化大革命”的成果和“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”為指導思想，因此這兩部憲法并未在法治建設(shè)中發(fā)揮積極作用?！鞍硕椃ā币渣h在社會主義初級階段的基本路線和建設(shè)有中國特色社會主義為指導思想，因而能在近二十年的時間里保持穩(wěn)定、與時俱進。

主持憲法修改工作的彭真在1981年10月3日憲法修改委員會秘書處會議上，專門就如何做好憲法修改工作講了四條意見，第一條就是必須堅持四項基本原則。因為四項基本原則是指導思想，它決定著憲法的生命力。因此彭真打比方說四項基本原則好像蓋房子的四根柱子，沒有柱子，房子就蓋不起來。而堅持四項基本原則作為“八二憲法”的指導思想，體現(xiàn)在國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等方方面面，表現(xiàn)在國家政治和社會生活中帶全局性、長期性、根本性的問題上，都是有利于鞏固和完善社會主義制度的。所以這印證了亞里士多德在《政治學》中的論斷：“法治應該包含兩方面的涵義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！?/p>

（三）憲法修改的程序本身更為重要

中國有句古話，叫做“不患貧而患不均”，意在指出事物本身的差異與程序公正相比，后者更勝一籌。這句話對于憲法與法治建設(shè)同樣有適用性，中國的法治如何演進，其中誰的利益應該得到保障，誰的利益需要作出讓步，并不是單憑修改結(jié)果就能服眾的。真正的法治社會，成功的法律修改，一定是經(jīng)過嚴密的程序，通過協(xié)調(diào)而得出公眾認同的結(jié)論的。所以對于法治建設(shè)而言，合理性或許并不是唯一應當追求的價值，讓獲益者了解緣由，讓受損者口服心服，才是真正的合理性所在?；仡欉^往，雖然說豐富的實踐活動帶動理論的發(fā)展是理論推演，但實際上我國修憲理論發(fā)展遲滯，“很大程度是由于我國修憲不是法律自身運動的結(jié)果，而是政治制度的產(chǎn)物”8。因此，如何使得我國修憲既具有實體正義，更具有程序正義，是我們值得長期研究的問題。