鄭向東

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510）

從孫中山提出“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的主張，到蔣介石等當(dāng)權(quán)者多次強(qiáng)調(diào)土地問題的重要性，并決心要解決之，而且南京國(guó)民政府為解決土地問題提出過一系列土地改革的政策、法規(guī)，但為何在實(shí)踐中未能取得成功？學(xué)界多以傳統(tǒng)的階級(jí)分析方法來進(jìn)行論證，認(rèn)為是國(guó)民黨南京政府的階級(jí)性質(zhì)決定其必然維護(hù)封建地主階級(jí)的利益，不會(huì)真正落實(shí)“耕者有其田”從根本上解決農(nóng)民的土地問題。本文則嘗試以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論的新視角對(duì)這一問題進(jìn)行重新審視并作出新的解釋。

所謂制度變遷是指新舊制度之間的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。制度變遷是制度均衡和制度非均衡的矛盾統(tǒng)一。制度非均衡使現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，也就是出現(xiàn)了一個(gè)新的盈利機(jī)會(huì)。人們?yōu)榱瞬蹲竭@種新的盈利機(jī)會(huì)，就會(huì)意欲和力圖改變?cè)械闹贫劝才藕椭贫冉Y(jié)構(gòu)，選擇和建立一種新的更有效的制度。因此，制度變遷的發(fā)生是由于存在著制度非均衡，但并不是任何制度非均衡都能立即引發(fā)制度變遷；制度變遷的發(fā)生又是制度均衡的實(shí)現(xiàn)，是從制度非均衡向制度均衡的轉(zhuǎn)變和飛躍。［1］P258新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷的理論把經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)作為分析的出發(fā)點(diǎn)，把成本——收益分析方法作為最基本的分析工具。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷的行動(dòng)主體考慮制度變遷的預(yù)期收益與預(yù)期成本的大小，只有當(dāng)制度變遷使行動(dòng)主體可能獲得某種收益并且這種收益遠(yuǎn)大于成本時(shí)制度變遷才可能發(fā)生。因此，制度變遷可以被理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程。［2］P80然而一個(gè)社會(huì)究竟采取何種方式實(shí)施制度變遷以及制度變遷能否獲得成功，還取決于這個(gè)社會(huì)內(nèi)的各種利益集團(tuán)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及社會(huì)偏好結(jié)構(gòu)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然是產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但其方法和原理更適合于分析發(fā)展中國(guó)家，尤其是新舊體制轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。從制度變遷的角度來看，上個(gè)世紀(jì)上半葉正是中國(guó)逐步走向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，是經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大變化的時(shí)代也是經(jīng)濟(jì)制度變遷的重要時(shí)期，因而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論給我們提供了新的思考維度。因此，運(yùn)用制度變遷理論來分析國(guó)民黨南京政府在執(zhí)政期間的土地制度變遷歷程，通過對(duì)其變遷軌跡的梳理和剖析，分析和總結(jié)國(guó)民黨南京政府土地制度改革失敗的原因，對(duì)我們更好地理解中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命的意義無疑是有裨益的，對(duì)今天我國(guó)農(nóng)地制度改革也是很有借鑒意義的。

一、國(guó)民黨土地制度變革之發(fā)軔

（一）近代中國(guó)土地制度的非均衡狀態(tài)

近代以來，從總體上看，農(nóng)村土地兼并，地權(quán)不斷集中于少數(shù)私人地主之手的趨勢(shì)是十分明顯的。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)變遷，土地占有關(guān)系發(fā)生顯著變化，土地私有化逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，各種傳統(tǒng)意義上的公共田地逐漸減少。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，清政府先后正式頒行東北及內(nèi)蒙放墾政策，并承認(rèn)旗地的自由買賣，各省政當(dāng)局對(duì)屯田、學(xué)田、公田、官荒等也公開或秘密出賣，這就為一些軍閥、官僚、豪紳、商人利用各種特權(quán)以極低廉的代價(jià)或不費(fèi)任何代價(jià)，大規(guī)模占有土地提供了一個(gè)極好的機(jī)會(huì)，推進(jìn)了官地公地私有化的進(jìn)程。［3］P23據(jù)統(tǒng)計(jì)，在l887年，各種官田和屯田占全國(guó)耕地面積的 l8．8%，1929—l933 年間，已減至 3．3%。［4］P275關(guān)于當(dāng)時(shí)全國(guó)土地分配的情況，有多種調(diào)查來源，雖然具體數(shù)字上有差異，但大致反映了相同的結(jié)論：占農(nóng)村人口少數(shù)的地主富農(nóng)，占據(jù)大部分土地，而占農(nóng)村人口大部分的貧農(nóng)、雇農(nóng)卻只占極少部分土地。［5］對(duì)農(nóng)民來說，他們身上更重的負(fù)擔(dān)是地租，正如孫中山先生所指出：“現(xiàn)在的農(nóng)民都不是耕自己的田，都是替地主來耕田，所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品大半是被地主奪去了?！r(nóng)民耕田所得到的糧食，據(jù)我們?cè)卩l(xiāng)下的調(diào)查，十分之六是歸地主，農(nóng)民自己所得到的不過十分之四，這是很不公平的?！保?］P399另外，如果遇上天災(zāi)，則有可能顆粒無收。再加上清末以來戰(zhàn)爭(zhēng)連綿，農(nóng)民們被迫背井離鄉(xiāng)。這些都嚴(yán)重地影響了農(nóng)民的生活和生存。所以，每一個(gè)農(nóng)民從自己的切身經(jīng)驗(yàn)中都懂得這樣一個(gè)最簡(jiǎn)單的道理：由于自己沒有土地或土地太少，就只好向地主去租地，租了地主的土地，就要向地主交納很重的地租，交了租就吃不飽、穿不暖，就要受苦。因此要求獲得土地便成了億萬(wàn)農(nóng)民最迫切的愿望。此外，近代城市的發(fā)展，給土地流轉(zhuǎn)和土地管理提出了新問題，也給土地制度變革提出了新的要求。大量農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋?，在土地流轉(zhuǎn)和管理上必須有新制度予以規(guī)范。因此，近代中國(guó)的土地民生狀況及經(jīng)濟(jì)、城市化變化都給地權(quán)制度提出了緊迫要求。這些為土地制度的變革提供了民眾基礎(chǔ)。

從制度變遷理論角度來看，近代中國(guó)的土地制度實(shí)際上處于一種非均衡狀態(tài)，即封建土地所有制不能滿足農(nóng)民對(duì)土地的需求以及資本主義城市發(fā)展的需要，而這正是土地制度變遷的誘致因素?！爸贫炔痪鈱a(chǎn)生獲利機(jī)會(huì)。為得到由獲利機(jī)會(huì)帶來的好處，新的制度安排將被創(chuàng)造出來?！保?］P389

（二）孫中山土地改革思想的形成

正是獲利能力無法在現(xiàn)在的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了新的制度安排的形成。諾斯將制度變遷的主體區(qū)分為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體?！罢切袆?dòng)團(tuán)體認(rèn)識(shí)到存在一些收入（這些收入是他們的成員現(xiàn)在不能獲得的），只要他們能改變安排的結(jié)構(gòu)，這些收入就可能增加?！保?］P272初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，是一個(gè)決策單位，這一團(tuán)體啟動(dòng)了制度創(chuàng)新與變遷的進(jìn)程。

孫中山先生是國(guó)民黨土地政策的奠基人。早在1905年同盟會(huì)宣言發(fā)布以前，孫中山便提出了“平均地權(quán)”的口號(hào)。他在《中國(guó)同盟會(huì)革命方略》中闡述了“平均地權(quán)”的含義：“當(dāng)改良社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，核定天下地價(jià)。其現(xiàn)有之地價(jià)，仍屬原主所有；其革命后社會(huì)改良進(jìn)步之增價(jià)，則歸于國(guó)家，為國(guó)民所共享，肇造社會(huì)的國(guó)家，俾家給人足，四海之內(nèi)無一夫不或其所，敢有壟斷以制國(guó)民者，與眾棄之?！保?］P297由此來看，“平均地權(quán)”并不是重新分配所有的土地，其含義簡(jiǎn)單講就是“核定地價(jià)、照價(jià)征稅、照價(jià)收買、漲價(jià)歸公和土地國(guó)有”。1912年10月12日，孫中山在上海報(bào)界公會(huì)歡迎會(huì)的演說中闡述了平均地權(quán)的具體設(shè)計(jì)方案：“平均地價(jià)，即厘定地價(jià)之高下，為一定準(zhǔn)則，地主本之納稅，而國(guó)家得隨時(shí)照其原價(jià)收買?！恋貎r(jià)之高低，則一任民間之所報(bào)。若多報(bào)于原值，則是先負(fù)重稅，且不知國(guó)家何時(shí)收買；若少報(bào)于原值，則固可減省稅量，然一俟國(guó)家收買，則必受方折。如是，以此兩種心理自衡，則必能報(bào)一如原值公平之價(jià)額。國(guó)家既得地價(jià)之真數(shù)，則收買時(shí)不患民間有意抬高價(jià)額之事?？梢?qū)斫煌ㄖ憷?，于其集中繁盛之區(qū)，一一收土地為國(guó)有。則因?qū)硎袌?chǎng)發(fā)達(dá)，地租漲高，皆國(guó)家共有之利，可免為少數(shù)地棍所把持?！保?0］P501“平均地權(quán)”最初主要是針對(duì)城市土地問題提出來的，目的在于土地的國(guó)有化。孫中山的“平均地權(quán)”只是要“取消地主的土地所有權(quán)，為資本主義的自由發(fā)展開辟道路”［11］P450，是“純粹資本主義的，十足資本主義的土地綱領(lǐng)”，是“能夠使農(nóng)業(yè)中的資本主義得到迅速發(fā)展的土地綱領(lǐng)”。［12］P426所以說，雖然在一定程度反映了農(nóng)民對(duì)土地的要求，但其主觀目的是為資本主義的發(fā)展開辟道路。

不同于“平均地權(quán)”，“耕者有其田”是針對(duì)農(nóng)地提出的方針。1924年8月，孫中山第一次提出了“耕者有其田”的主張。他在當(dāng)時(shí)的一次《民生主義》演講中說：“我們要解決農(nóng)民的痛苦，歸結(jié)是要耕者有其田。這個(gè)意思就是要農(nóng)民得到自己勞苦的結(jié)果；要這種勞苦的結(jié)果，不令別人奪去?，F(xiàn)在農(nóng)民勞動(dòng)的結(jié)果，在農(nóng)民自己只能分到四成，地主得了六成，政府所抽的捐，都是農(nóng)民出的，不是由地主出的。像這種情形，是很不公平的”。他總結(jié)說：“至于將來民生主義真是達(dá)到目的，農(nóng)民問題真是完全解決，是要‘耕者有其田’，那才算是我們對(duì)于農(nóng)民問題的最終結(jié)果?！保?3］P399他主張效仿俄國(guó)，“俄國(guó)改良農(nóng)業(yè)政治之后，便推翻一般地主，把全國(guó)的田地，都分到一般農(nóng)民，讓農(nóng)民耕者有其田，耕者有了田，只對(duì)于國(guó)家納稅。另外，便沒有地主來收租錢，這是一種最公平的辦法，我們現(xiàn)在革命，要仿效俄國(guó)這種辦法，也要耕者有其田，才算是徹底革命?！保?4］P867他雖主張學(xué)習(xí)俄國(guó)的辦法實(shí)行耕者有其田，但并不主張馬上就實(shí)行，也不主張發(fā)動(dòng)農(nóng)民直接去分地主的田，而是主張以后由政府實(shí)行和平辦法，“要聯(lián)絡(luò)全體的農(nóng)民，來同政府合作，慢慢商量來解決農(nóng)民同地主的辦法。農(nóng)民可以得利，地主不受損失，這種方法可以說是和平解決。”［15］P869

在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下，以孫中山為代表的“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”（資產(chǎn)階級(jí)）首先從近代中國(guó)土地制度非均衡狀態(tài)中預(yù)見到了制度變遷的潛在利益，認(rèn)識(shí)到制度變遷后能夠獲得的利益（包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益），提出并設(shè)計(jì)了制度創(chuàng)新方案，即提出了“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的土地制度改革方案，不僅考慮資產(chǎn)階級(jí)自身利益最大化問題，還考慮對(duì)其他利益集團(tuán)（如地主和農(nóng)民）的影響，在一定程度上反映了農(nóng)民的要求和愿望，但并不完全，其理論意義大于現(xiàn)實(shí)意義。

二、南京國(guó)民政府的土地改革措施及其結(jié)果

在孫中山的土地改革思想指導(dǎo)下，南京國(guó)民政府出臺(tái)了一系列土地政策、法規(guī)，并在實(shí)踐中進(jìn)行了多次改革嘗試。

（一）土地改革的主要措施

第一，推行“二五減租”。1926年，國(guó)民黨中央及各省市聯(lián)席會(huì)議作出關(guān)于“減輕佃農(nóng)田租百分之二十五”的決定。此后，湖南、湖北、江蘇等省國(guó)民黨當(dāng)局也于1927年分別頒布過減租實(shí)施辦法。［16］P257其中，浙江省是“二五減租”政策頒布后實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)，同時(shí)也頗有成果的一個(gè)省份，可謂此時(shí)期“二五減租”的典范?！捌錀l例較他省詳密，進(jìn)行亦較為緊張。以視他省如曇花一現(xiàn)者，惟浙江省二五減租自實(shí)行以來，曲折亦多?！瓕?shí)施的歷史也較長(zhǎng)，可資借鑒與研究之處極多?！保?7］P911927年11月4日，國(guó)民黨浙江省臨時(shí)黨部和省政府聯(lián)席會(huì)遭到了地主豪紳的抵制與反抗，他們以無力繳付土地稅和將不繳土地稅相威脅，要求取消二五減租。1929年4月，浙江省府會(huì)議第217次會(huì)議決定從本年度起取消“二五減租”，并同時(shí)決定預(yù)征田賦。又因省黨部極力反對(duì)，及國(guó)民黨中央調(diào)解而又暫未取消。1929年8月再次改定浙江省二五減租暫行辦法，修訂后的條例雖在名義上保留了二五減租的提法，但較之1927年、1928年的規(guī)定，其實(shí)施范圍及效果大打折扣，佃農(nóng)之能真正獲得減租實(shí)惠的，已寥寥無幾。［18］肖錚后來回憶說:“至此，黨政糾紛表面上算是暫告了結(jié)，二五減租在名義上仍舊存在，然而實(shí)行辦法內(nèi)容空洞，且佃業(yè)理事局取消，另組織佃業(yè)仲裁委員會(huì)，無絲毫實(shí)權(quán)。因此浙江之二五減租黯然失色，名存實(shí)亡矣?！保?9］P273，而到1932年后，減租已不能切實(shí)執(zhí)行，完全陷入停頓狀態(tài)，減租令最終成一紙空文。

第二，《土地法》的頒布實(shí)施。南京國(guó)民政府于1930年頒布了《土地法》，聲稱將實(shí)行土地改革。此后又頒布了《土地法施行法》(1935)和《修正土地法原則》(1937)。1946年完成并通過了修正土地法草案及修正土地法施行法草案。1930年《土地法》第7條、1946年《土地法》第10條規(guī)定：“中華民國(guó)領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國(guó)國(guó)民全體。其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私有土地?！?930年《土地法》第12條規(guī)定：“凡未經(jīng)人民依法取得所有權(quán)之土地，為公有土地。私有土地之所有權(quán)消滅者，為公有土地?！奔赐恋厮袡?quán)類型為土地公有和土地私有。受孫中山土地思想的影響，南京政府的土地法制加入了諸多對(duì)土地所有權(quán)的限制，包括土地私有范圍及數(shù)量的限制、土地所有權(quán)處分的限制、所有權(quán)行使之限制、強(qiáng)行減租與保護(hù)租戶等。也對(duì)土地登記、申報(bào)地價(jià)、征收地價(jià)稅及土地增值稅、土地征收等問題作了詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)了孫中山關(guān)于核定地價(jià)、照價(jià)收稅、照價(jià)收買、漲價(jià)歸公的平均地權(quán)學(xué)說的精神。以上對(duì)土地所有權(quán)的種種規(guī)定，可見南京國(guó)民的地權(quán)立法，“寓有濃厚所有權(quán)社會(huì)義務(wù)及物盡其用之理念?！保?0］P378“但將孫先生所主張之凡屬土地自然增價(jià)‘都收歸眾人所有’，拿來與該法的規(guī)定一比較，顯然可見其反較孫先生的主張為退步”［21］P205而且這些規(guī)定也并沒有在實(shí)踐得以真正實(shí)施，從而沒能起到抑制土地兼并的作用，民國(guó)政府的所謂“土改”也沒有帶來什么實(shí)質(zhì)的城市土地國(guó)有化。

第三，地籍整理。所謂“地籍整理”，就是對(duì)土地自然狀況、社會(huì)狀況和法律狀況進(jìn)行調(diào)查、測(cè)量與記錄，內(nèi)容包括土地產(chǎn)權(quán)和土地分類面積等內(nèi)容的登記。1933年10月，陳果夫出任江蘇省政府主席。他認(rèn)為解決土地問題首要的是進(jìn)行地籍整理，摸清土地狀況，以便下一步行動(dòng)。于是，從1934年5月1日開始進(jìn)行土地清丈，到抗戰(zhàn)爆發(fā)前，江南各縣均已清丈完畢，江北也有一半縣份丈量將近結(jié)束。清丈過的地方，有10多個(gè)縣已辦好土地登記，開始施行地價(jià)稅，代替田賦。［22］另外，陳果夫在江蘇還辦了幾件有關(guān)土地問題的事情，其一是將疏導(dǎo)淮河干涸的土地出租給農(nóng)民；其二是在鎮(zhèn)江江邊辦理土地重劃，準(zhǔn)備劃為新市區(qū)；其三是準(zhǔn)備在啟東縣試辦耕者有其田，但因抗戰(zhàn)爆發(fā)沒有進(jìn)行。［23］P89

（二）地權(quán)狀況進(jìn)一步惡化

南京國(guó)民政府土地委員會(huì)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前曾用了二年時(shí)間對(duì)11個(gè)省89個(gè)縣進(jìn)行過一次較詳細(xì)的調(diào)查。這次所做的調(diào)查分二項(xiàng)：一是對(duì)1，545戶大地主的調(diào)查，共占有土地面積為3，127，110畝，占土地最少的戶為300畝，最多的戶為3萬(wàn)畝，平均每戶占2，030畝。二是對(duì)752，865戶普通農(nóng)家的調(diào)查，共占有土地11，895，456畝，平均每戶15.8畝。這兩者相比較，大地主戶數(shù)占二項(xiàng)調(diào)查總戶數(shù)的0.2%，而其所有的土地卻占二項(xiàng)調(diào)查總面積的21%，每戶大地主平均土地占有量是普通農(nóng)戶的128.5倍。［24］P23總起來說，占全國(guó)人口11．8%的地主、富農(nóng)壟斷了土地61．7%的土地，而占人口88.2%的中農(nóng)和貧雇農(nóng)，只有38．3%的土地。其中占人口66%的貧雇農(nóng)，其占地比重更只有17．2%的土地，可見土地分配之不均。［25］抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，大后方地權(quán)集中的情況超過了戰(zhàn)前。據(jù)國(guó)民政府行政院農(nóng)產(chǎn)促進(jìn)委員會(huì)的調(diào)查，1940年四川省農(nóng)村79.07%的土地掌握在占人口8.6%的地主手中，而且土地愈肥沃，集中程度越大，如在成都縣竟有90%以上的土地掌握在占人口1.1%的地主手中。［26］P12直到1949年，國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)域的土地制度仍基本上是以前封建王朝的延續(xù)，沒有發(fā)生根本的變化，全國(guó)土地大部分仍掌握在地主階級(jí)的手中，廣大農(nóng)民卻很少擁有或完全沒有土地。

南京國(guó)民政府作為推動(dòng)土地制度變遷的“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，不可謂不重視土地問題，既出臺(tái)了土地法規(guī)，又進(jìn)行了區(qū)域性的土地改革實(shí)踐，但不論從土地政策、法規(guī)的實(shí)施，還是從土地改革實(shí)踐的結(jié)果來看，都沒有改變以往地權(quán)不均的狀況，反而使土地更加集中，地權(quán)狀況更加惡化。也就是說，南京國(guó)民政府所推行的土地制度改革并沒有完成歷史賦予它的使命——“平均地權(quán)”和“耕者有其田”，土地制度依然是處于非均衡狀態(tài)。

三、南京國(guó)民政府土地制度改革失敗的制度分析

以制度變遷理論的視角來看，南京國(guó)民政府土地制度改革是由政府（國(guó)家）推動(dòng)的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。政府（國(guó)家）作為制度變遷的主體好處在于：具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，能夠降低制度變遷的成本；可以彌補(bǔ)由于外部性和“搭便車”導(dǎo)致的制度供給不足問題；可以減少制度變遷時(shí)間。但政府（國(guó)家）作為制度變遷的主體也會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)治集團(tuán)的利益偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚機(jī)構(gòu)問題、集團(tuán)利益的沖突以及社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性等因素造成制度變遷的失敗。［27］P397因此，從制度變遷的角度看，筆者認(rèn)為南京國(guó)民政府土地制度改革失敗的原因主要有以下幾方面：

（一）南京國(guó)民黨統(tǒng)治集團(tuán)的利益偏好

國(guó)家（政府）作為“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”是由統(tǒng)治集團(tuán)操縱的，統(tǒng)治集團(tuán)也有自身的利益，并且是以追求利益最大化為目標(biāo)的，當(dāng)國(guó)家利益和統(tǒng)治集團(tuán)利益相一致時(shí)，是不存在問題的；當(dāng)兩者利益不一致時(shí)，問題就在于如何選擇，而這恰恰又是無效制度得以維持的原因。國(guó)民黨統(tǒng)治集團(tuán)高層在地權(quán)問題上過于貪顧短期和私人利益及名聲，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)及社會(huì)利益，他們最為關(guān)注的是自己任內(nèi)的政績(jī)。以蔣介石和胡漢民為例。

作為軍人出身的國(guó)民黨領(lǐng)袖，蔣介石在土地問題上最為關(guān)注的是田賦和兵源。作為政治統(tǒng)帥，他知道沒有錢什么事都辦不成，沒有兵政權(quán)就保不住。1932年，他在地政研究所開學(xué)典禮上也曾說：“我國(guó)土地如果實(shí)行清丈之后，田賦收入，比現(xiàn)在可望加多二十多倍，即每年可望收入二十萬(wàn)萬(wàn)元，豈不是與國(guó)家財(cái)政大有裨益?！保?8］P15121933年12月他更直白地說：“今日中國(guó)之土地，不患缺乏，并不患地主把持，不苦人不得地，惟苦地不整理”，故“中正對(duì)于土地政策，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)及整理問題實(shí)更急于分配問題”。［29］P885此話道出了蔣對(duì)平均地權(quán)的漠視和對(duì)財(cái)政收入的追求。

作為立法院院長(zhǎng)的胡漢民注重的則是法律體系的盡快建立，以速度為先。從總的立法進(jìn)程來看，胡漢民執(zhí)掌立法院兩年間，制定了民法各編及民事訴訟法、公司法、海商法、保險(xiǎn)法、刑法、刑事訴訟法、土地法、工廠法、工會(huì)法、公商法、勞動(dòng)法、出版法。其立法速度之快，達(dá)到驚人的程度。這充分反映了胡漢民“求于最短期間，完成這件偉大的工作”的帶功利色彩的指導(dǎo)思想。［30］P286胡漢民極為關(guān)心立法的速度，但對(duì)土地立法之后的實(shí)施卻顯得不那么在乎。他說：“此法通過后，恐非在短期內(nèi)就能實(shí)施。……土地法全部完成公布以后，各地如何準(zhǔn)備，如何準(zhǔn)備得快，使此法得于早日實(shí)施，那就不僅是立法院的事，而是大家的責(zé)任了。”［31］P743此話是把后續(xù)工作留給了地方，留給了“大家”，法律實(shí)施不是他的事了。

作為國(guó)民黨統(tǒng)治集團(tuán)核心人物的蔣介石、胡漢民，都在追求他們自身效用的最大化——自身政治利益的最大化，而這種功利心嚴(yán)重地影響著土地法規(guī)的制定和實(shí)施效果。

（二）各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化

國(guó)家是由各種各樣的官僚機(jī)構(gòu)組成的，作為統(tǒng)治者的代理人，這些官僚機(jī)構(gòu)的職責(zé)是執(zhí)行國(guó)家的決策，但實(shí)際上他們也是“經(jīng)濟(jì)人”，也有自身的利益，不管是作為行動(dòng)者的組織機(jī)構(gòu)，還是作為行動(dòng)者的個(gè)體官僚，也要追求自身利益最大化?！斑@些官僚機(jī)構(gòu)并沒有被統(tǒng)治者控制住，官僚自利行為也沒有徹底消除掉。結(jié)果是設(shè)計(jì)成統(tǒng)治者利益最大化的政策，卻被扭曲成使官僚機(jī)構(gòu)本身受惠。”［32］P399

中國(guó)歷來是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，各級(jí)政府官員，大多是農(nóng)村出身。土地改革因?yàn)椤盃可娴奖旧砝﹃P(guān)系”，因此“往往是‘推’、‘拖’了之”。國(guó)民黨、政府、軍隊(duì)的許多大員本身既是大官僚、大買辦、大軍閥，同時(shí)又是大地主的比比皆是。1930年春，江蘇省民政廳“調(diào)查全省514個(gè)占有土地千畝至6萬(wàn)畝的大地主，其中374人均有主要職業(yè)，其余140人，雖未確知其所操職業(yè)，但純粹以收租生活者為數(shù)不多。在374個(gè)地主中，44．39%為各級(jí)軍政官吏，34．49%為當(dāng)鋪及錢莊之老板或?yàn)榉鸥呃J者”［33］P46155，地方政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)由之可見一斑。所以，“自從民國(guó)二十一年起，我們發(fā)揮的各種土地改革步驟，統(tǒng)多遭了反對(duì)者以‘應(yīng)慎重’、‘再研究’等延宕戰(zhàn)略，使土地改革的一切政策都遭到了擱置；以致有整個(gè)大陸淪亡的后果”。［34］P73

將國(guó)家權(quán)力竭力深入鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村基層行政化、官僚化，一直是南京國(guó)民政府在進(jìn)行現(xiàn)代民族國(guó)家建設(shè)時(shí)的社會(huì)整合方向。但正如摩爾所言：“在前工業(yè)社會(huì)，建立大規(guī)模官僚機(jī)構(gòu)的努力不久就會(huì)隱入困境，因?yàn)橐霃木用裰姓ト∽銐蛸Y金來發(fā)薪餉幾乎是辦不到的”。［35］P135因此國(guó)家的權(quán)力只能通過地方中介——即鄉(xiāng)紳階層來實(shí)現(xiàn)，于是，經(jīng)過遴選和培訓(xùn)的、具有國(guó)民黨意識(shí)形態(tài)背景的新式鄉(xiāng)紳就成為鄉(xiāng)村與國(guó)家之間的“橋梁”。然而，許多所謂經(jīng)過選拔培訓(xùn)的區(qū)長(zhǎng)的表現(xiàn)并不盡如意。新鄉(xiāng)紳階層派系斗爭(zhēng)激烈，是否損害自身利益是決定他們行為的唯一準(zhǔn)則，所以當(dāng)時(shí)國(guó)民政府推行的土地整理、田賦整頓和租佃改良等農(nóng)村改良政策無法真正得到落實(shí)。正如當(dāng)時(shí)學(xué)者所評(píng)：“就過去幾年情形而論，一切減輕封建剝削的改良政策，比較容易得到中央和若干省政府的同情，但很難得到縣政府尤其是區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)的擁護(hù)。中央政府所決定的改良主義政策，往往傳到省政府時(shí)打了一個(gè)折扣，傳到縣政府時(shí)再打一個(gè)折扣，落到區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)的手里的時(shí)候，便已所剩無幾……地方政府尤其是鄉(xiāng)村政治組織充滿著豪紳勢(shì)力，很難希望它來忠實(shí)地執(zhí)行反封建的改良政策?！保?6］P313早在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家益圃就指出：“租佃制度是否能夠徹底改革，關(guān)鍵還不在改革辦法是否周密，而在鄉(xiāng)村政權(quán)究竟在誰(shuí)的手里，如果地主豪紳掌握鄉(xiāng)村政權(quán)，那么任何周密辦法都是無法推行。”［37］P342正是由于各級(jí)地方官僚的利益與封建土地所有制之間扯不清的聯(lián)系，使得南京國(guó)民政府頒布的土地政策遭到了地方各省不同程度的抵制，而且愈往基層政策執(zhí)行者愈封建化，阻力也就愈大，導(dǎo)致土地政策扭曲走樣或流于形式。

（三）集團(tuán)利益的沖突

各個(gè)行為主體都是從自身的利益出發(fā)并基于自身的成本——收益計(jì)算來推動(dòng)制度變遷。由于不同行為主體的效用函數(shù)和約束條件的差異，他們對(duì)同一制度安排的收益和成本可能會(huì)有不同的評(píng)價(jià)，要求全體行為主體對(duì)每一制度安排作出一致協(xié)議或一致同意往往是不可能的。制度變遷經(jīng)常體現(xiàn)為在不同的選民中重新分配財(cái)產(chǎn)、收入和政治權(quán)利，這必然導(dǎo)致集團(tuán)之間的利益沖突。遭到利益損失的集團(tuán)如果得不到補(bǔ)償，必然會(huì)極力反對(duì)制度變遷，而希望從制度變遷中獲益的集團(tuán)也會(huì)向國(guó)家尋租等等。當(dāng)這些努力發(fā)生作用時(shí)，制度變遷的結(jié)果就會(huì)受到影響或者是不合理的制度以高成本繼續(xù)運(yùn)行，或者是新的制度明顯突出了部分人的利益，盡管那將損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率。

南京政府推行的各項(xiàng)土地改革措施，從根本上來說并未真正觸及舊的土地占有關(guān)系，但是即便如此，這些改革也因?yàn)橛|動(dòng)地方土豪劣紳的利益而遭到抵制，收效不大。［38］P457例如，1927年6月17日，浙江省政府通過了減輕佃農(nóng)租額25%的決議。同年11月，又公布了 《本年佃農(nóng)交租實(shí)施條例》，規(guī)定“正產(chǎn)物全收50%為最高租額，佃農(nóng)依最高租額減25%交租”。［39］P5011928 年 7 月，省黨政聯(lián)席會(huì)議通過了《十七年佃農(nóng)交租章程》及《佃業(yè)理事具暫行章程》。但各地地主多方設(shè)法阻撓，武義縣黨部指導(dǎo)委員胡福被地主買兇手刺傷，天臺(tái)縣黨部指導(dǎo)委員朱良慶被刺身亡，其余各縣受到的打擊的也很多。到1929年春，省政府決定預(yù)征田賦，有勢(shì)力的地主即乘機(jī)向省主席張靜江說：如不取消二五減租，地主就不納田賦。于是在4月召開的省府第217次委員會(huì)議上，張靜江以二五減租試辦后，“糾紛迭起”、“有弊無利”為由，決定取消二五減租，實(shí)行預(yù)征田賦。［40］二五減租因此在浙江宣告失敗。

總之，以孫中山為代表的國(guó)民黨利益集團(tuán)從近代中國(guó)土地制度非均衡狀態(tài)中首先預(yù)見到土地制度變遷的潛在的利益，即認(rèn)識(shí)到資本主義發(fā)展對(duì)土地的需求以及農(nóng)民對(duì)土地的要求，提出了“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的土地制度改革方案。然而，當(dāng)國(guó)民黨取得政權(quán)后著手進(jìn)行土地制度改革時(shí)，從最高領(lǐng)導(dǎo)層到地方各級(jí)官僚都在追求自身效用的最大化，都是從自身的利益出發(fā)并基于自身的成本——收益計(jì)算來推動(dòng)制度變遷。由于不同行為主體的效用函數(shù)和約束條件的差異，因而他們對(duì)同一制度安排的收益和成本有不同的評(píng)價(jià)及行動(dòng)。南京國(guó)民政府在推動(dòng)土地制度改革過程中由于遇到重重阻力，制度變遷的預(yù)期成本高昂，因而不愿下決心也無力推行改革。而地方各級(jí)官僚則與地方紳商有著密切關(guān)系，因土地制度改革“牽涉到自身利益”，因此都對(duì)改革進(jìn)行不同程度的抵制，其結(jié)果是土地政策被扭曲成使地方官僚本身受惠，而廣大農(nóng)民對(duì)土地的利益要求——“耕者有其田”則被罔顧，土地制度仍然處于非均衡狀態(tài)，于是另外一種土地制度變遷方式出現(xiàn)了——這就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的轟轟烈烈的土地革命。而正是這場(chǎng)革命才真正解決了中國(guó)農(nóng)民的土地問題，實(shí)現(xiàn)了孫中山提出的“耕者有其田”的目標(biāo)。

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