文｜宋來

外界認(rèn)為《預(yù)算法》修正案更像政府部門行政條例，因存在爭(zhēng)議，在最近一次召開的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，《預(yù)算法》修正案未能提交審讀。

與討論《勞動(dòng)合同法》修正案輿論場(chǎng)上“萬人空巷”相比，剛結(jié)束不久的《預(yù)算法》修正案討論，其氣場(chǎng)弱多了。人們只記得捂緊自己的錢袋子，卻忘了盯緊政府的錢袋子——以為那不是自己的錢。專家激將說，乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預(yù)算法》，因?yàn)槠蜇ひ蚕M(fèi)，因而也在納稅。然而，非但乞丐們依然匍匐在地，高端的人們也并不知道預(yù)算法修正的主導(dǎo)權(quán)已悄然轉(zhuǎn)移至政府方。

政府公務(wù)員及其各級(jí)行政首長(zhǎng)是國(guó)家的雇員，所謂民主，就是監(jiān)督政府公務(wù)員及其各級(jí)行政首長(zhǎng)多快好省地干活，監(jiān)督的利器就是財(cái)政預(yù)算硬約束——不讓他們亂花錢。

國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度與現(xiàn)代民主制度相伴而生于17世紀(jì)的英國(guó)。1640年革命后，英國(guó)的財(cái)政權(quán)已經(jīng)受到議會(huì)的全部控制。1689年通過的《權(quán)利法案》規(guī)定，不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)王室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅，征稅收入和預(yù)算支出都必須經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，并在年前作出收支計(jì)劃，提請(qǐng)議會(huì)審批和監(jiān)督。

那么，把如此重要的《預(yù)算法》修正案交由財(cái)政部主導(dǎo)起草，就是把雇員拿多少底薪、干多少活作為一項(xiàng)權(quán)利請(qǐng)雇員先開個(gè)價(jià)，他還會(huì)客氣嗎？在絕對(duì)買方市場(chǎng)的背景下，主人雇仆人干活，仆人竟獲得了合同的起草權(quán)，給自己開出了工資、福利和權(quán)力，還有干每項(xiàng)活的成本該如何核算。

面對(duì)繁而又繁、長(zhǎng)而又長(zhǎng)的賬單，人大代表大多會(huì)在投票時(shí)按下通過按鈕，全國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)算工委僅有數(shù)十工作人員，地方上要么只有數(shù)人，有的干脆沒有預(yù)算工委，就在開會(huì)那兩天給人大代表惡補(bǔ)一下預(yù)算知識(shí)，也緩不濟(jì)急?；蛟S，也是因?yàn)閷I(yè)上的無力量和不自信，人大的《預(yù)算法》修正案的起草權(quán)在半推半就中讓了出去。

2001年全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)方面起草的《預(yù)算法》修正案，被“不了了之”，而今由財(cái)政部主導(dǎo)起草《預(yù)算法》修正案，就是政府獲得了如何花別人的錢的立法起草權(quán)，再反過來試圖制約立法機(jī)構(gòu)。

于是，修正案開宗明義第一條，只是強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部管理而不是外部制約，立法宗旨已偏。預(yù)算應(yīng)掌握的原則扯上了“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行”諸美德，回避了“公開透明”這一核心原則。

修正案還刪除了現(xiàn)行《預(yù)算法》第四十八條第二款“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。眾所周知，財(cái)政是政府的總會(huì)計(jì)，國(guó)庫(kù)是政府的總出納。此前，央行對(duì)違背國(guó)家規(guī)定的收支業(yè)務(wù)可以“拒絕辦理”。央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)說，他們堵住了大量的違法違規(guī)行為。刪掉此款，會(huì)計(jì)兼了出納，結(jié)果可想而知。

在第12、13、38等條目中，修正案把“預(yù)算公開”“分稅制”“轉(zhuǎn)移支付”“國(guó)庫(kù)管理”以及“上年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的使用”諸多重要財(cái)政權(quán)限交由國(guó)務(wù)院去規(guī)定或財(cái)政部辦理，這并不足為怪。政府和政府畢竟比政府和立法機(jī)構(gòu)好說話。本應(yīng)是立法機(jī)構(gòu)立法，政府執(zhí)行的《預(yù)算法》修訂，卻成了政府部門出價(jià)，立法機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的過程。

無怪乎，外界認(rèn)為《預(yù)算法》修正案更像政府部門行政條例，人大約束政府的權(quán)力沒有加強(qiáng)，政府的預(yù)算權(quán)反而有所強(qiáng)化。全國(guó)人大及其常委會(huì)的審批和監(jiān)督權(quán)被弱化。

社會(huì)上對(duì)此次《預(yù)算法》修正案草案的整體評(píng)價(jià)不高，也印證了這一點(diǎn)。因?yàn)榇嬖陬H多爭(zhēng)議，在最近一次召開的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，《預(yù)算法》修正案未能提交審讀。這固然是立法機(jī)構(gòu)在發(fā)力，但付出的時(shí)間成本巨大，因?yàn)閮蓪萌舜笮薹ā盁o果”，稅民的銀子每天都在流失。

（作者系資深媒體人）

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