□西山區(qū)農(nóng)林局 650100 何沿睿

1 西山區(qū)村級債務現(xiàn)狀及成因分析

1.1 現(xiàn)狀及特點

據(jù)2010年度農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計報表顯示，至2010年12月末，西山區(qū)村組兩級債務賬面余額為11.52億元，主要表現(xiàn)有以下特點：

1）債務逾期嚴重，成為沉重包袱。西山區(qū)村級債務大部分是多年積累形成的，很大一部分屬呆賬、死賬。雖然債務問題近年來受到各級政府的高度重視，中央有關部門提出了化解債務的一系列要求和舉措，但收效并不大。新賬舊債，日積月累，數(shù)額越積越大，債務越壘越高，已形成了鄉(xiāng)村的一個沉重包袱。

2）債務負擔沉重。如果將我區(qū)2010年末11.52億元的村組兩級債務平均分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及個人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔1.28億元，每個居委會負擔2 021萬元，每個居民小組負擔291萬元，每位農(nóng)村居民負擔8 336元。由此可見，我區(qū)村組債務負擔的沉重。

3）負債面廣，結構復雜。債權人涉及個人、上下級單位、企業(yè)、各金融部門等，涵蓋許多方面；債務類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農(nóng)民工錢、基礎設施建設、各種達標及其他公益事業(yè)等，花樣繁多，結構十分復雜。

4）區(qū)域差異明顯。負債程度壩區(qū)高于山區(qū)。從我區(qū)2010年末數(shù)據(jù)分析可知，在全區(qū)11.63億元的村組債務中，福海、前衛(wèi)、馬街、海口四個辦事處就有9.73億元，占84.5%。壩區(qū)在城區(qū)配套建設開發(fā)方面較為活躍，投資多負債也多。山區(qū)負債多是由于多年來國家在山區(qū)基礎設施建設方面給予了大量投入，而鄉(xiāng)村所需配套資金無法解決所造成。相比之下山區(qū)的債務相對少些。

1.2 成因分析

1）原有的財務管理體制及干部的短期執(zhí)政意識造成的不良債務。我區(qū)自1987年成立村級農(nóng)經(jīng)服務站以來，一直推行“組有經(jīng)濟、村委會集中管理”的農(nóng)村財務管理方式，即：各個村民小組都有獨立的經(jīng)濟往來，其財務賬目統(tǒng)一由村級農(nóng)經(jīng)站代為管理的方式，區(qū)、鄉(xiāng)兩級農(nóng)經(jīng)站僅對其進行指導和監(jiān)督。這種管理方式，曾在20世紀90年代后的一段時期對我區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，隨著1999年村級體制的改革，村級組織實行“村民自治、自我管理、民主監(jiān)督”的管理方式，村級組織的職責和權限發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，這種財務管理方式漸漸顯現(xiàn)出種種弊端，其中最為嚴重的，就是村干部隨意拉用或借貸農(nóng)經(jīng)站（村民小組）的資金，為照顧親戚朋友，在程序不規(guī)范、手續(xù)不全的情況下，一是隨意將集體資金借給個人或企業(yè)，造成大量無法收回的呆賬死賬，二是對其他企業(yè)的盲目投資，由于企業(yè)經(jīng)營管理不善而虧損、破產(chǎn)或倒閉，無法找到債務人而形成的死賬。待到集體需要大項開支而資金不足時，只好向銀行或其他部門舉債，加之村組干部三年一換屆，更換比較頻繁，在這種“動”的意識支配下，有錢敢花，無錢敢借，三年后一走了之，現(xiàn)任干部不管前任遺留下來的債務，即所謂的“新官不理舊賬”。導致債務無力償還，這樣，債務一屆累一屆，年年積累，導致惡性循環(huán)。

2）農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱是導致村級債務“債臺高筑”的主要原因。鄉(xiāng)村集體企業(yè)少，缺少經(jīng)濟支撐，以前其經(jīng)濟來源主要靠“三提五統(tǒng)”，加之一些名不正言不順的攤派，甚至靠出賣土地、樹木等集體資產(chǎn)度日。在集體經(jīng)濟薄弱的情況下，財政入不敷出，所欠債務無力償還，隨時間的推移，自然是“債臺”節(jié)節(jié)攀高?，F(xiàn)在“三提五統(tǒng)”取消了，攤派沒有了，集體資產(chǎn)也賣光了，可以說是斷了村組集體的財路。這就使村組償還債務的希望更加渺茫。

3）歷史性拖欠也是導致村組債務居高不下的一個重要原因。從第一點成因分析可看出，由于“新官不理舊賬”，現(xiàn)任村組干部不熱心前幾任遺留債權的催收，所以清收力度小，措施不力，導致大量的集體債權收不回來，而辦事時資金不足卻只好舉債，從而形成了大量的債務。由于歷史債務長期不還，形成了大量的利息支出，貸款利息使債務越滾越多。而貸款在鄉(xiāng)村債務中占大頭，因長期無力歸還，形成了大額的利息額，“利”越滾越多，債越積越大。

4）興辦公益事業(yè)增大債務額度。農(nóng)民增收離不開農(nóng)村公益事業(yè)建設。公益事業(yè)建設涉及村村通、道路硬化、學校建設、農(nóng)電改造、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多內(nèi)容。多數(shù)項目建設均是采用國家出一點、地方拿一點、個人集一點的“三點”政策。而在多數(shù)情況下，當國家出一點之后，所剩余的地方、個人“兩點”的配套資金無法配套。在這種情況下，一是有多少錢辦多少事；二是對那些要求高的項目則只有靠舉債解決了。

2 化解債務的途徑

1）逐級清理，摸清底數(shù)。村級債務涉及面廣，政策性強，數(shù)額巨大，情況復雜，是一項綜合性的社會工程。清理工作量大，任務艱巨，責任重大，要充分認識到清理村組兩級債務工作的重要性和緊迫性，要把清理村級債務作為深化農(nóng)村稅費改革的一項重要配套措施來抓。必須由政府統(tǒng)一組織領導，成立專門的領導機構，協(xié)調(diào)各級各方面的關系，制定嚴格的清理政策和細致的清理方案，做到清理工作積極、穩(wěn)妥、扎實、有效。清理時要逐級、逐筆登記，摸清底數(shù)，分門別類，系統(tǒng)匯總，為有效化解村級債務提供真實的數(shù)字基礎。

2）強化管理，完善制度，鎖定債務。杜絕新債發(fā)生是確保村級債務得到有效化解的一個重要關口。一邊化解舊債務，一邊又有新債務發(fā)生，化解村級債務也就無從談起。要建立健全規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織舉債的各項規(guī)章制度，特別是要建立健全責任追究制度。對新事業(yè)的發(fā)展和新項目建設，要建立健全民主決策、民主管理機制，通過加強群眾監(jiān)督來健全財務管理，發(fā)揮村民理財小組的作用；實行居委會主任、居民小組長負責制，責任到人并進行落實，嚴肅化債紀律，進一步加大對村級財務預算的控管和公開力度，通過制度約束達到鎖定老債，不發(fā)生新債的目的。同時，要嚴禁公益事業(yè)超前發(fā)展，嚴禁一切達標升級活動，嚴禁一切對村、組的攤派行為，在化解舊債務的同時，堅決制止新的不良債務的發(fā)生。

3）清收債權以化債。2010年末，我區(qū)村組債權賬面余額近3億元，這部分債權中的很大一部分由于期限較長已很難收回，但同樣也還有相當一部分是應該能收回而沒有收回的。應建立健全債權清收制度，加大債權清欠力度。對有關單位和個人拖欠集體的款項，要根據(jù)不同對象和性質(zhì)，分別采取經(jīng)濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收。一是對農(nóng)戶的借款和集資等欠款，要根據(jù)實際情況和承受能力，經(jīng)村民代表民主評議，扣除不合理的部分，促其主動償還。對暫無還款能力的或一次還清有困難的，可由村組與農(nóng)戶簽訂還款計劃，分期償還。對確實無能力償還的農(nóng)戶，可經(jīng)過民主程序進行核消。二是對國家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及其家屬的欠款，要限期清收。對有還款能力而拒不還款的單位和國家干部職工，可申請法院依法清收。對單位和個人長期占用集體資金和資產(chǎn)謀取私利的，要依法嚴肅查處。對單位、企業(yè)、個人形成的債權資金要組織力量，落實責任，限期收回；對涉及有糾紛的債權資金要以法律手段予以清收。通過債權資金的清收來抵消部分債務。

4）削減高息化債。為解決過去因借貸完成發(fā)工資、保運轉(zhuǎn)和興辦企業(yè)等借欠的高息借款，要在清理核實的基礎上由當?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認后統(tǒng)一換據(jù)，過去已付息的高出部分，可以用于抵沖本金。村組要根據(jù)各自償還能力，制定可行的化解債務的辦法，同時，各村組今后應嚴禁高息借貸。

5）壓縮開支，節(jié)支償債。樹立勤奮創(chuàng)業(yè)意識和勤政廉潔意識，杜絕奢侈浪費，對人員、車輛、會議、電話等實行定額管理，對無明文規(guī)定及超公費配置范圍購買的小汽車、移動電話要作價變賣。下鄉(xiāng)招待應降低就餐標準，有食堂的就不應到營業(yè)性餐廳就餐。實行村組干部交叉兼職，減少村組干部數(shù)量，從嚴控制村組干部補貼標準。切實降低開支，以減少村組債務。

6）大力發(fā)展集體經(jīng)濟，增強經(jīng)濟實力。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是償還村級債務和避免今后再發(fā)生新債的根本措施和長遠之計。要大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收；要盤活現(xiàn)有的集體資產(chǎn)，不斷發(fā)展集體經(jīng)濟，增加集體積累。

7）建立健全各項規(guī)章制度，防止新的不良債務的發(fā)生。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、財務公開、借(貸)款管理制度和干部任期和離任審計等項制度。村組興辦公益事業(yè)，必須遵循量入為出的原則，堅持有多少錢辦多少事。對于村集體經(jīng)濟組織興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)，要按照“一事一議”籌資籌勞審議程序進行民主議定，民主決策。如確需借(貸)款的，也必須按規(guī)定程序，嚴格按程序辦事，防止村組干部的盲目舉債而形成新的債務。建立健全并嚴格執(zhí)行干部任期和離任審計制度，對村組干部整個任期內(nèi)的經(jīng)濟責任、債務、債權等情況進行審計，對造成不良債務數(shù)額巨大的干部，要追究其領導責任。