胡振華，吳成成

(溫州大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所，浙江溫州325035)

一 引言

當(dāng)前，民營(yíng)企業(yè)的債務(wù)問題，引起國(guó)內(nèi)外的嚴(yán)重關(guān)切，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)問題并沒有引起足夠的重視。我國(guó)在2011年的GDP達(dá)到472，000億元，財(cái)政收入有103，740億元。1999年全國(guó)縣及以下財(cái)政赤字達(dá)2，100億元，按照債務(wù)通常是赤字的5倍估算，縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)總額接近一萬億元。目前縣鄉(xiāng)2．5萬億的財(cái)政收入，按照債務(wù)占收入一半，亦相應(yīng)有上萬億的縣鄉(xiāng)債務(wù)，并以每年100億元的速度遞增。[1]鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)已經(jīng)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

二 溫州市靈溪鎮(zhèn)兩級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)的基本情況

1．溫州市鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)的規(guī)模情況

溫州市位于浙江省東南部，沿海港口城市。全市陸域面積11，784平方公里，海域面積約11，000平方公里。下轄3區(qū)、6縣，代管2個(gè)縣級(jí)市，共有60個(gè)街道、65個(gè)鎮(zhèn)，6個(gè)鄉(xiāng)(其中5個(gè)民族鄉(xiāng))，324個(gè)社區(qū)、208個(gè)居民區(qū)、856個(gè)農(nóng)村新社區(qū)，全市常住人口912．21萬。溫州作為一個(gè)自然資源匱乏，政府財(cái)政支持力度較小的城市，形成了以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式，全市各級(jí)區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)根據(jù)自身特色發(fā)展民營(yíng)產(chǎn)業(yè)，使經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展起來，成為遠(yuǎn)近聞名的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，并獲得了中國(guó)印刷城、中國(guó)鎖都、中國(guó)鞋都、中國(guó)皮都、中國(guó)合成革之都等美譽(yù)。然而，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提是鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量舉債進(jìn)行產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除通過銀行借款外，更多的是向個(gè)人和貸款公司等非金融機(jī)構(gòu)借款，需要承擔(dān)巨大的利息支出。在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的背景下，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)能通過財(cái)政收入較好地彌補(bǔ)缺口。但近年來，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，以外貿(mào)、加工為主的溫州經(jīng)濟(jì)受到了巨大的沖擊，再加國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變動(dòng)，生產(chǎn)要素價(jià)格上升，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少，民間借貸的利率提高，沉重的債務(wù)使基層政府步履維艱。

表1 2008年10月－2009年6月溫州鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)債務(wù)數(shù)據(jù)比較(單位:萬元)①數(shù)據(jù)來源:溫州市農(nóng)業(yè)信息網(wǎng) http://www．wzagri．gov．cn/html/jygl/njdcfxView/3836．html，2006 －8 －15。

表1數(shù)據(jù)顯示，從2005年7月至2009年12月底期間，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)新增58，213．39萬元，占比鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額36．42%，村級(jí)債務(wù)新增49，086．25萬元，占比村級(jí)債務(wù)總額29．49%。截止到2009年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)達(dá)到159，817．64萬元、村級(jí)債務(wù)達(dá)到166，475．58萬元，全市鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額達(dá)到326，293．22萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(不包括街道)、行政村(含街道下轄行政村)分別負(fù)債609．99萬元、30．87萬元。而且，全市15個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)的平均負(fù)債水平是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的6．91倍，平均每個(gè)鎮(zhèn)負(fù)債 4，213．17，累計(jì)負(fù)債總額達(dá)63，205．62 萬元。

調(diào)查顯示溫州的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)數(shù)額較大，增長(zhǎng)速度迅猛，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)明顯高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的村鎮(zhèn)。雖然在2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)出39號(hào)文件，明令禁止發(fā)生新的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)，但仍不能有效地阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的增長(zhǎng)。

2．靈溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)現(xiàn)狀

靈溪鎮(zhèn)位于浙閩交界，是浙江省蒼南縣最南端的一個(gè)縣政府所在地。全鎮(zhèn)面積88．5平方公里，總?cè)丝?2．6萬人，下轄9個(gè)辦事處，112個(gè)行政村、24個(gè)居民區(qū)。靈溪地理?xiàng)l件優(yōu)越，交通便利，西南距閩東地區(qū)僅16公里，104國(guó)道橫貫全鎮(zhèn)，客貨車直達(dá)全國(guó)二十多個(gè)大中城市，沿海高速公路、溫福鐵路穿過鎮(zhèn)域并在鎮(zhèn)內(nèi)切口設(shè)站。靈溪鎮(zhèn)大力推進(jìn)城市化戰(zhàn)略，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2003年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值25．67億元，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值61．92億元，稅收收入25，890萬元，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在溫州市三十強(qiáng)鎮(zhèn)中名列第九，是浙江省社會(huì)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。截止到2009年，靈溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)累積達(dá)到11，089．2萬元，其中用于本鎮(zhèn)公共事業(yè)的的建設(shè)的比例高達(dá)70．92%。從2000年到2009年，靈溪鎮(zhèn)累積投入40，910萬元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中村鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)投入27，973萬元，工業(yè)園區(qū)建設(shè)投入(工業(yè)園區(qū)的收支抵減財(cái)政資金后的余額)5741萬元，兩項(xiàng)合計(jì)占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的82．34%。交通基礎(chǔ)建設(shè)投入2，231萬元，教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分別投入2，049萬元、2，943萬元。此外，鎮(zhèn)里城建潛伏赤字約有 5，000萬元。[2]維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作支出占到了靈溪鎮(zhèn)債務(wù)總額的16．81%，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的另一重要用途。其中，日常管理費(fèi)用和人員工資支出是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作所需債務(wù)支出主要原因，通常占到債務(wù)支出總額的2/3。2009年，蒼南縣靈溪鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員894人(不包括教師)，實(shí)際需要發(fā)放人員工資總額1，324萬元，但縣財(cái)政核定行政事業(yè)人員全年工資額為1，081．66萬元，年差額242萬元。此外，鎮(zhèn)財(cái)政還需要負(fù)擔(dān)村鎮(zhèn)干部誤工補(bǔ)貼和民政最低生活保障費(fèi)用，分別是50萬元和144萬元。蒼南縣靈溪鎮(zhèn)財(cái)政僅彌補(bǔ)工資性差額就需要負(fù)擔(dān)436萬元。

(二)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)的特點(diǎn)

1．負(fù)債金額大，增長(zhǎng)快，占比高，跨越年代久遠(yuǎn)

我國(guó)各地的鄉(xiāng)村負(fù)債第一普遍特征就是金額大，增長(zhǎng)快，占比高。在全國(guó)(不包括臺(tái)灣、西藏)所有省、市、自治區(qū)，幾乎都是一樣的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過國(guó)家長(zhǎng)期建設(shè)債務(wù)規(guī)模。2006年，平均每省、市、自治區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)規(guī)模達(dá)279億人民幣。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)在GDP中所占比重在5－10個(gè)百分比，占國(guó)家財(cái)政收入比重達(dá)30－50個(gè)百分比。溫州市蒼南縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)規(guī)模平均達(dá)722．1萬元，全市只有河市鎮(zhèn)河龍村、店子村沒有村級(jí)負(fù)債，其余的鄉(xiāng)村全部都有鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)，最高的龍渡村債務(wù)達(dá)1，262萬人民幣。2002－2006年之間，蒼南縣鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)平均每年增加1，612萬人民幣。許多鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)形成于上世紀(jì)90年代，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，許多債務(wù)當(dāng)事人已經(jīng)退休或者死亡，債務(wù)關(guān)系模糊。2011年蒼南縣償還期在十年以上的為53，752萬元，占債務(wù)總額35%以上。

2．新增債務(wù)的來源發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化

本研究表明，對(duì)獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定持不同看法的大學(xué)生在求知興趣、利他取向維度上得分存在差異，在聲譽(yù)獲取維度存在極其顯著的差異。認(rèn)為獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定合理的大學(xué)生更享受學(xué)習(xí)的樂趣、注重能力的提升、在乎他人的評(píng)價(jià)。因?yàn)榇蟛糠謱W(xué)生認(rèn)為獎(jiǎng)學(xué)金的評(píng)定過程充滿了主觀色彩，缺乏科學(xué)性，評(píng)定過程沒有體現(xiàn)公平、公開、公正原則，達(dá)不到激勵(lì)目的，采用綜合測(cè)評(píng)的方法淡化了他們對(duì)知識(shí)的獲取，因此不愿刻苦學(xué)習(xí)，認(rèn)為為他人樹立榜樣也沒有必要。這與陳瑤[3]的研究相一致：我國(guó)高等院校的獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定制度存在許多問題，尚未建立有效、可行的激勵(lì)機(jī)制。

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是單位借款、上級(jí)財(cái)政借款以及金融機(jī)構(gòu)貸款構(gòu)成。其中應(yīng)付款比例最高，達(dá)到31．38%(見表 2、圖1)。

表2 2008年10月－2009年6月底全溫州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)來源構(gòu)成(萬元)① 數(shù)據(jù)來源:根據(jù)溫州市鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)問題調(diào)研報(bào)告(農(nóng)村綜合改革專報(bào))的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)整理所得。

(2)村級(jí)債務(wù)主要是金融機(jī)構(gòu)貸款以及單位個(gè)人的借款。其中應(yīng)付款的比例高達(dá)53．86%(見表3、圖1)。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)利息的滾動(dòng)積累，導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)數(shù)額越積越大，債務(wù)越壘越高，特別是單位個(gè)人借款的利息支出，而單位借款絕大部分表現(xiàn)為村干部、部分富裕村民的家族或私人公司的借款，實(shí)質(zhì)上也屬于私人借款，這一點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)最為不同，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中的單位借款，相當(dāng)部分是向本區(qū)域內(nèi)富裕村級(jí)組織的借款。

表3 2008年10月－2009年6月底溫州市村級(jí)債務(wù)來源構(gòu)成(萬元)

圖1．溫州市鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)來源占比圖

3．村級(jí)債務(wù)的區(qū)域差異化明顯

地理位置是鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)形成的重要原因。地理位置越好鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)形成的壓力越強(qiáng)。如蒼南全縣負(fù)債1，000萬元以上的村有4個(gè)，負(fù)債500－1，000萬元之間的村有7個(gè)，全部集中在龍港、靈溪兩個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。[2]河頭村作為瞿溪鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)中心，其負(fù)債金額高于同鎮(zhèn)的雄溪、埭頭、灘頭，分別高出9．25萬元、17．38 萬元和 26．77 萬元。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得更為明顯，甌北、龍港、鰲江三鎮(zhèn)在2009年度溫州三十強(qiáng)鎮(zhèn)排名中分列第2、3、9位，三鎮(zhèn)負(fù)債分別是 18，419．44 萬元、18，627．52 萬元、24，006．73萬元，均超過洞頭、文成、泰順三縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的累計(jì)總額。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)表現(xiàn)為分別比較均，規(guī)模比較小的特征。如文成縣384個(gè)行政村中，有272個(gè)村存在不同程度負(fù)債，負(fù)債村比例超過70%，村均負(fù)債11．45萬元，大部分村負(fù)債數(shù)額在5－20萬元之間。

三 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)成因與影響

(一)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)的成因分析

1．興辦公益事業(yè)形成負(fù)債

2004年前，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比較少，鄉(xiāng)村的公益事業(yè)建設(shè)投入向上爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)比較難。有些地方在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入方面沒有量力而行，背負(fù)了很大的債務(wù)包袱(見表4)。如靈溪鎮(zhèn)墊付工程款115萬元，“普九”達(dá)標(biāo)舉債50萬元。

表4 2009年至2010年靈溪鎮(zhèn)公共事業(yè)建設(shè)投入情況(萬元)

2．壓力型行政體制導(dǎo)致債務(wù)增加

根據(jù)調(diào)查報(bào)表統(tǒng)計(jì)，溫州市村債用于公益事業(yè)和興辦企業(yè)的支出比例高達(dá)90．51%。公益事業(yè)主要是以村莊建設(shè)、道路建設(shè)和村辦公樓建設(shè)為主的村域內(nèi)的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這三者的投入比重占公益事業(yè)總投入的九成。靈溪鎮(zhèn)下東垟村花費(fèi)近一百萬元聘請(qǐng)上海同濟(jì)大學(xué)做新村規(guī)劃，上馬建設(shè)7條橋梁和機(jī)耕路，并高投入打造花卉基地。由于同時(shí)建設(shè)多個(gè)項(xiàng)目，資金需求巨大，結(jié)果導(dǎo)致村集體發(fā)生八百多萬元債務(wù)。然而，并非下東垟村政府急功近利，盲目投資建設(shè)，搞面子工程，其產(chǎn)生的根源是上級(jí)下達(dá)的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)硬性任務(wù)，僅蒼南縣政府在村辦公樓建設(shè)方面的指標(biāo)就使靈溪鎮(zhèn)產(chǎn)生的村級(jí)債務(wù)高達(dá)2，210萬元。

村級(jí)組織興辦企業(yè)除了發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的需要，也是上級(jí)行政壓力的結(jié)果。村級(jí)興辦企業(yè)絕大部分不是由自身直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而是通過購(gòu)置、整合固定資產(chǎn)，如修建大樓、開辦市場(chǎng)、建造廠房、修整店面等用于出租。但是相當(dāng)部分村領(lǐng)導(dǎo)缺乏經(jīng)濟(jì)意識(shí)和發(fā)展觀念，盲目決策，超出自身承受能力上項(xiàng)目、搞建設(shè)，導(dǎo)致巨額債務(wù)發(fā)生。蒼南縣靈溪鎮(zhèn)龍渡村利用銀行貸款、村民集資、民間高息借貸等形式籌資建設(shè)新城農(nóng)貿(mào)綜合服務(wù)市場(chǎng)大樓，由于盲目投資，造成大樓入不敷出，不僅借款無法支付，而且每年需要支付高額利息，“利滾利”，最終導(dǎo)致龍渡村村級(jí)債務(wù)總額高達(dá)1，000萬元。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，全市因興辦企業(yè)致使村級(jí)組織發(fā)生債務(wù)18，609．15 萬元，比例高達(dá) 37．91%(見表5)。

表5 2008年10月－2009年6月底溫州市市村級(jí)債務(wù)的用途構(gòu)成(萬元)①

3．財(cái)政分配的不合理

我國(guó)財(cái)政體制改革對(duì)于鄉(xiāng)村組織而言，意味著“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”。2009年溫州三十強(qiáng)鎮(zhèn)中前三位的柳市、甌北、龍港三鎮(zhèn)，2009年財(cái)政總收入分別達(dá)到 10．87 億元、9．6 億元、6．5 億元，而鎮(zhèn)級(jí)分成可支配財(cái)力只有 1．69億元、0．86億元、1．13億元，比例嚴(yán)重失調(diào)。在財(cái)政上移同時(shí)，上級(jí)政府將事權(quán)逐級(jí)下移，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨巨大壓力。隨著發(fā)展的需求，農(nóng)村公共品的供給不斷豐富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不得不負(fù)債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，如道路建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等。同時(shí)為了緩解財(cái)政壓力，把村域內(nèi)的公共品轉(zhuǎn)嫁給村級(jí)組織，特別是近幾年農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)不斷，如中小學(xué)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、黨建工作、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生、文明創(chuàng)建等，很多都是硬件建設(shè)，迫使未來就提襟見肘的村不得不大量借款，直接導(dǎo)致村級(jí)組織債務(wù)的增加。[3]

4．體制和政策的障礙

在我國(guó)現(xiàn)行行政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織直接受縣級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，縣委、政府通過任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員，進(jìn)而掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策和執(zhí)行權(quán)，為實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府進(jìn)行目標(biāo)管理創(chuàng)造客觀條件并使其成為現(xiàn)實(shí)。另一方面，盡管《村民委員會(huì)組織法》明確要求村民自治，但是村級(jí)組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府下級(jí)組織的角色并未根本改變。在傳統(tǒng)壓力型制度下，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不接受縣里眾多指標(biāo)任務(wù)的分解落實(shí)，諸如計(jì)劃生育、綜合治理、安全生產(chǎn);另一方面，根據(jù)村經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將來自上級(jí)的有關(guān)任務(wù)又分解到所轄的各村，并對(duì)村干部實(shí)行指標(biāo)考核，如農(nóng)村黨建、村莊整治、計(jì)劃生育、村辦公樓建設(shè)等，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)組織債務(wù)逐年增長(zhǎng)。鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部為了在有限的任職內(nèi)顯現(xiàn)政績(jī)，加緊在短時(shí)間內(nèi)完成或超額完成上級(jí)的任務(wù)，絞盡腦汁追求政績(jī)，于是就開始“整事”，弄點(diǎn)標(biāo)新立異能“貼金”的東西，盲目舉債搞建設(shè)或“辦事情”，就是人們所說的“政績(jī)工程”或“形象工程”，以達(dá)到升遷的目的。甚至為了應(yīng)付上級(jí)名目繁多的達(dá)標(biāo)升級(jí)、評(píng)比活動(dòng)，而不惜舉債實(shí)現(xiàn)一些浮夸式的目標(biāo)。[4]

5．鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)管理混亂

債務(wù)使用管理薄弱，對(duì)債務(wù)的管理缺乏制度規(guī)定。對(duì)如何管理使用債務(wù)資金、是否需要對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)多少以及由誰來監(jiān)督以保證資金使用的安全有效等，缺少制度保證。一些鄉(xiāng)村干部為樹立政績(jī)，不顧地方財(cái)政實(shí)力，開展城鎮(zhèn)建設(shè)和一些所謂達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)，興辦公益事業(yè)不是量力而行，而是負(fù)債達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致債臺(tái)高筑。

(二)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)的影響

1．影響農(nóng)村基層政權(quán)職能發(fā)揮。由于鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)巨大，基層政權(quán)形象受到嚴(yán)重影響，正常的公務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)難以支付，工作疲于應(yīng)付，其所承擔(dān)的社會(huì)公共管理和服務(wù)職能難以發(fā)揮。[5]農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著計(jì)劃生育罰沒款的減少和土地出讓分成比例的降低，鄉(xiāng)村基層政權(quán)收入大幅度減少，財(cái)政缺口顯著增大，同時(shí)有些鄉(xiāng)村組織長(zhǎng)期拖欠人員工資，使得部分鄉(xiāng)村基層組織處于名存實(shí)亡狀態(tài)。

2．影響農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)沉重的償債壓力使得農(nóng)村公共品供應(yīng)嚴(yán)重短缺，而高額的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)使得鄉(xiāng)村公共品的提供水平、能力大打折扣，直接導(dǎo)致與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的工作難以開展，一些工程項(xiàng)目如河道疏通、水利設(shè)施重建、鄉(xiāng)村教育質(zhì)量提高、農(nóng)村醫(yī)療水平改進(jìn)、農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造、飲用水工程的實(shí)施、鄉(xiāng)村科技推廣等，常規(guī)劃、常落空。

3．影響農(nóng)民減負(fù)。在國(guó)家投入不足的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁村級(jí)，而村級(jí)組織為了緩解財(cái)力不足引起的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難情況，可能會(huì)采取一些違規(guī)手段開拓財(cái)源，如攤派、集資等，從而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，直接侵蝕稅費(fèi)改革成果。

4．影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。壓力型行政體制下的干部政績(jī)考評(píng)和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)考核，迫使鄉(xiāng)村組織領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化，為了在有限任期內(nèi)體現(xiàn)政績(jī)，獲取政治資本，往往通過侵占農(nóng)民土地、攤派集資、亂收費(fèi)等非法手段，導(dǎo)致鄉(xiāng)村之間矛盾、鄉(xiāng)村與農(nóng)民之間矛盾屢屢發(fā)生，影響農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)潛在的不穩(wěn)定因素，其問題的解決直接影響黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

四 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)化解對(duì)策

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)問題涉及面廣，債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜。面對(duì)這樣一個(gè)改革性強(qiáng)、工作難度大的系統(tǒng)工程，必須充分認(rèn)識(shí)債務(wù)化解的重要性，然后根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)成因的不同，有針對(duì)性地對(duì)其分析、研究，提出不同的解決方案，以防止在化解債務(wù)的同時(shí)出現(xiàn)新的問題。化解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)要具體做好三方面工作。一是認(rèn)真核查，摸清底數(shù)，落實(shí)償債責(zé)任、制定償還計(jì)劃。特別是縣一級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)部門要制定控制和化解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)的具體政策措施。二是逐步化解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)。按照“分級(jí)分類承擔(dān)、責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一”的原則，明確責(zé)任，先易后難，依法依規(guī)，分類處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府作為這項(xiàng)工作的責(zé)任主體，要努力通過增收節(jié)支、盤活現(xiàn)有閑置資產(chǎn)等多種手段努力化解債務(wù)。財(cái)政部門要安排一定的資金，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，專項(xiàng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解，有關(guān)部門根據(jù)工作職責(zé)，從政策和資金方面支持幫助村里逐年化解累積債務(wù)。三是堅(jiān)持制止發(fā)生新的債務(wù)，要從源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，明確鄉(xiāng)村的建設(shè)項(xiàng)目必須審批，同時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。[6]今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上不得舉債搞建設(shè)，不得為具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供擔(dān)保。特別是在新農(nóng)村建設(shè)中，堅(jiān)持規(guī)劃先行、項(xiàng)目配套、先修后建、先易后難的原則，做到量力而行、盡力而為。

1．政策性債務(wù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)中的很大一部分是由于上級(jí)政府下達(dá)各種指標(biāo)任務(wù)或政府政策不當(dāng)造成的，上級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)上交任務(wù)所造成鄉(xiāng)村負(fù)債(包括利息)，均應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)解決。對(duì)于政策變化導(dǎo)致的債務(wù)，應(yīng)該由決策部門負(fù)責(zé)解決，或者直接由財(cái)政部門逐年予以核銷。對(duì)于配套導(dǎo)致的債務(wù)，建議由下達(dá)配套項(xiàng)目的部門承擔(dān)償債責(zé)任。

2．公益性債務(wù)。許多債務(wù)是鄉(xiāng)村組織在提供公共品的過程中形成的，當(dāng)然，政策性債務(wù)中很多也是公益性債務(wù)。對(duì)于沒有上級(jí)任務(wù)或政策要求而自發(fā)提供公共品形成的債務(wù)，考慮到其公共用途，可以通過財(cái)政、鄉(xiāng)村組織和村民三方面共同努力予以化解，其中財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)絕大部分。

3．經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。這其中主要是鄉(xiāng)村興辦集體合作社或者企業(yè)留下的債務(wù)。對(duì)于興辦企業(yè)導(dǎo)致的債務(wù)要分類處理:一是因政府政策不當(dāng)留下的債務(wù)由決策部門負(fù)責(zé)解決;二是因自身經(jīng)營(yíng)不善倒閉的企業(yè)所留下的債務(wù)，可經(jīng)過政府部門、鄉(xiāng)村組織、當(dāng)時(shí)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者與債權(quán)人四方協(xié)商，確定一個(gè)折扣率后由當(dāng)時(shí)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者負(fù)責(zé)償還;三是近幾年因經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求興辦企業(yè)形成的債務(wù)，誰組建、誰承擔(dān)，或者結(jié)合企業(yè)改制等辦法削減債務(wù)。[7]

4．金融性債務(wù)。主要是指利息的自然增長(zhǎng)形成的債務(wù)。對(duì)于因借非金融組織或單位個(gè)人資金形成的高額利息，如前所述按借款時(shí)的銀行利率予以核減，已還的利息核減后的部分抵扣本金;對(duì)于從銀行和信用社金融組織貸款形成的利息，建議由有關(guān)各方從實(shí)際出發(fā)，務(wù)實(shí)協(xié)商，實(shí)行掛帳停息或減息。

5．作風(fēng)性債務(wù)。鄉(xiāng)村組織因?yàn)樽陨聿徽L(fēng)而形成的債務(wù)也是一個(gè)重要方面，例如搞形象工程、大吃大喝、請(qǐng)客送禮、貪污行賄等費(fèi)用形成的債務(wù)。對(duì)于這類債務(wù)，建議由各級(jí)部門和村民代表組成上下結(jié)合的清理債務(wù)小組，把債務(wù)分解到造成該項(xiàng)具體負(fù)債的每個(gè)責(zé)任人，由該責(zé)任人償還。

[1] 陳文勝．鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)的危機(jī)管理[M]．長(zhǎng)沙:人民出版社，2009:86－89．

[2] 姜海濱，潘光勛，等．溫州市鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)問題調(diào)研報(bào)告[R](農(nóng)村綜合改革專報(bào))，2010(6):12－14．

[3] 張翠萍．農(nóng)業(yè)稅取消后山西鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))債務(wù)問題研究[D]．太原:山西大學(xué)，2007(11):21－23．

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