謝慧明

地震應(yīng)急救援是一項(xiàng)公益性活動(dòng)，也是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，在加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)；還必須依靠全社會(huì)的廣泛支持和參與，地震應(yīng)急救援志愿者提供的志愿服務(wù)就是其中之一。由于地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)具有突擊性很強(qiáng)、專業(yè)要求高、技術(shù)難度大、功能多元化、服務(wù)環(huán)境險(xiǎn)等特點(diǎn)，只有科學(xué)有效地對(duì)它加強(qiáng)管理，才能切實(shí)提高應(yīng)急救援志愿服務(wù)能力，使各級(jí)政府充分有效利用地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)資源，增強(qiáng)地震應(yīng)急處置能力，高效、有序、快捷地開展應(yīng)急救援工作。因此，研究地震應(yīng)急救援志愿者管理，為地震應(yīng)急救援志愿者建立一套系統(tǒng)的、規(guī)范的、科學(xué)的管理方法，對(duì)于完善應(yīng)急救援志愿服務(wù)體制機(jī)制、整合地震應(yīng)急救援社會(huì)資源，提升地震應(yīng)急處置能力乃至提高防災(zāi)減災(zāi)能力都有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、陜西省地震應(yīng)急救援志愿者建設(shè)管理現(xiàn)狀分析

（一）陜西省省級(jí)地震應(yīng)急救援志愿者建設(shè)管理現(xiàn)狀

2010年4月，陜西省地震局、團(tuán)省委、省文明辦聯(lián)合印發(fā)了《陜西省地震災(zāi)害救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見》明確了陜西省地震災(zāi)害救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)工作的總體目標(biāo)、組織形式、招募程序、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)保障以及有關(guān)工作要求。2010年5月，省地震局、團(tuán)省委、省文明辦聯(lián)合組織了省地震災(zāi)害救援志愿者服務(wù)總隊(duì)授旗暨啟動(dòng)儀式，并正式開始了志愿者招募工作。主要招募地震災(zāi)害救援搜救、地震災(zāi)害救援醫(yī)療救助、地震災(zāi)害救援應(yīng)急知識(shí)宣傳、地震災(zāi)害救援通信、地震災(zāi)害救援大型設(shè)備救援、地震災(zāi)害救援技術(shù)保障、地震災(zāi)害救援專家咨詢等7個(gè)方面的地震應(yīng)急救援志愿者，目前報(bào)名人數(shù)超過6000人。

（二）陜西省市級(jí)地震應(yīng)急救援志愿者建設(shè)管理現(xiàn)狀

2010—2011年，在汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建應(yīng)急能力建設(shè)項(xiàng)目中，寶雞市建立起了50人的地震應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，漢中市依托民兵部隊(duì)組建了60人的地震應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。市地震局為志愿者隊(duì)伍配備了救援裝備、救援器材，平時(shí)交由主管部門，在“地震應(yīng)急救援裝備庫” 統(tǒng)一保養(yǎng)、管理。平時(shí)抗震救援志愿者隊(duì)伍由主管部門負(fù)責(zé)人員選配、工作分工、業(yè)務(wù)訓(xùn)練、抗震救災(zāi)技能提高等日常管理工作。市地震局協(xié)助主管部門采購救援設(shè)備、器材、制定培訓(xùn)計(jì)劃、組織師資授課等日常業(yè)務(wù)工作，并適時(shí)組織開展地震應(yīng)急訓(xùn)練、演練。破壞性地震發(fā)生后，抗震救援志愿者隊(duì)伍劃歸市抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一指揮調(diào)配。

2010年9月，西安市地震局、文明辦、團(tuán)市委聯(lián)合印發(fā)了《西安市地震災(zāi)害救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見》，明確了地震災(zāi)害救援志愿者隊(duì)伍的工作目標(biāo)、組織形式、建隊(duì)方法、培訓(xùn)演練、工作開展方式等內(nèi)容。2011年5月，由150名救援志愿者組成的西安市地震應(yīng)急救援志愿者服務(wù)隊(duì)正式授旗成立，配備了統(tǒng)一標(biāo)識(shí)和服裝，并制作發(fā)放了證件，在組織培訓(xùn)、活動(dòng)演練、日常管理、證章旗幟標(biāo)識(shí)使用及隊(duì)員的權(quán)益和義務(wù)等方面制定了一系列的規(guī)章制度。同時(shí)，成立了志愿者隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)辦公室，負(fù)責(zé)全市地震志愿者隊(duì)伍的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和活動(dòng)實(shí)施，負(fù)責(zé)志愿者隊(duì)伍的日常培訓(xùn)和演練，在破壞性地震發(fā)生后動(dòng)員志愿者開展搶險(xiǎn)救援、衛(wèi)生防疫、群眾安置、設(shè)施搶修和心理安撫等工作。充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，建立了志愿者大眾群、分隊(duì)群和區(qū)縣直接聯(lián)系群，及時(shí)發(fā)布消息，更新動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)交流。

2012年5月5日，咸陽市將70多業(yè)余無線電愛好者組織起來，以秦都區(qū)政府的名義為這支隊(duì)伍授旗，將這支隊(duì)伍納入秦都區(qū)地震應(yīng)急志愿者隊(duì)伍管理，將每個(gè)隊(duì)員的姓名、呼號(hào)、單位、聯(lián)系方式登記造冊(cè)備案。咸陽市地震局選派一名普通業(yè)余無線電愛好者作為活動(dòng)聯(lián)系人，加入這個(gè)組織，參加他們的各項(xiàng)活動(dòng)，并在無線電設(shè)備上給予他們支持，每年為他們組織開展1—2次培訓(xùn)和演練。平常該隊(duì)伍自我管理、自我監(jiān)督、自我保障、自我完善、自我發(fā)展；在地震發(fā)生后，由咸陽市提出需求，該隊(duì)伍選派人員參加搶險(xiǎn)救援行動(dòng)。

綜上所述，陜西省地震應(yīng)急救援志愿者建設(shè)經(jīng)過幾年來的試點(diǎn)，目前已經(jīng)進(jìn)入有組織的建設(shè)階段。但是地震應(yīng)急救援志愿者的招募注冊(cè)在團(tuán)省委，人員身份的管理屬于各自的主管部門，這種管理狀態(tài)還是比較松散，未形成統(tǒng)一規(guī)范的模式。地震主管部門在管理方面僅限于參與志愿者招募，技術(shù)骨干的培訓(xùn)，動(dòng)員部分志愿者參與特定時(shí)期的應(yīng)急宣傳等。對(duì)于日常管理方面的制度、機(jī)制、體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及大震發(fā)生后緊急情況下如何組織志愿者參與應(yīng)急救援行動(dòng)、災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的組織管理和后勤保障、志愿者 個(gè)人的防護(hù)與安全、勞動(dòng)成果的認(rèn)可、救援任務(wù)完成后損壞裝備的補(bǔ)充、個(gè)人保險(xiǎn)問題等方面的管理仍然是一個(gè)空白，這也是今后需要通過政府和社會(huì)逐步加以解決的問題。

三、加強(qiáng)陜西省地震應(yīng)急救援志愿者管理的對(duì)策建議

（一）理順管理體制，建立協(xié)調(diào)機(jī)制

建立由團(tuán)組織、地震部門組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)謀劃志愿者發(fā)展，重要活動(dòng)和重大問題的組織協(xié)調(diào)等重要工作。團(tuán)組織負(fù)責(zé)志愿者的日常管理，地震部門負(fù)責(zé)志愿者的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、日常培訓(xùn)等工作。志愿者組織建立后，在組織內(nèi)部成立地震災(zāi)害應(yīng)急救援志愿者協(xié)會(huì)，使其真正成為一個(gè)自我選舉、自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展和自我完善的志愿者組織。協(xié)會(huì)要主動(dòng)積極與團(tuán)組織、地震部門和其他政府部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，建立良好和諧的合作互動(dòng)平臺(tái)；平時(shí)組織動(dòng)員志愿者參加學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和演練，參與地震應(yīng)急救援活動(dòng)，及時(shí)共享信息，促進(jìn)相互學(xué)習(xí)、交流和溝通，認(rèn)真分析研究地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)適宜的場(chǎng)合、時(shí)段和內(nèi)容；震時(shí)加強(qiáng)與團(tuán)組織、地震部門和其他政府部門的信息共享，主動(dòng)了解志愿服務(wù)需求，按照政府部門的統(tǒng)一要求和部署，配合做好志愿者招募、調(diào)配、跟蹤、保障和評(píng)估等相關(guān)工作。

（二）健全管理制度，完善應(yīng)急預(yù)案

健立健全志愿者招募、注冊(cè)、備案、培訓(xùn)、演練、資金管理等內(nèi)部管理制度以及有關(guān)部門對(duì)志愿者隊(duì)伍保障、監(jiān)管、評(píng)估和激勵(lì)等外部管理制度，明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，理清各自職責(zé)、任務(wù)、權(quán)利和義務(wù)，清晰定位隊(duì)伍建設(shè)目的、性質(zhì)和宗旨，切實(shí)保障志愿者權(quán)益，激發(fā)志愿者活力，為實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)有序化、組織化和專業(yè)化提供有力的制度保障。應(yīng)急預(yù)案的制定對(duì)在震時(shí)切實(shí)有效引導(dǎo)志愿者高效有序參與救援行動(dòng)、充分發(fā)揮志愿者隊(duì)伍的作用具有重要意義。地震應(yīng)急預(yù)案要明確志愿者登記注冊(cè)部門、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門、管理部門、協(xié)會(huì)和各隊(duì)員等在震時(shí)應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)和應(yīng)完成的主要任務(wù)，且預(yù)案的制定要根據(jù)震情，結(jié)合隊(duì)伍實(shí)際情況和隊(duì)員特長(zhǎng)，要全面、符合實(shí)際，要具有針對(duì)性和可操作性。

（三）推進(jìn)科學(xué)分類，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

在志愿者招募甄選階段，在清晰描述志愿者崗位職責(zé)、甄選符合志愿者崗位要求，具備崗位所需特長(zhǎng)和技能，全面考慮地震志愿者穩(wěn)定性、區(qū)域性、多元性等特性基礎(chǔ)上，對(duì)登記注冊(cè)志愿者進(jìn)行分區(qū)、分層、分類管理。建立志愿者檔案管理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)和志愿者群；對(duì)志愿者信息進(jìn)行統(tǒng)一登記備案、更新維護(hù)，保障管理部門與志愿者組織及志愿者內(nèi)部的信息溝通順暢，保證在應(yīng)急志愿服務(wù)工作中各參與單位之間信息共享。通過統(tǒng)一的公共網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)提供志愿者招募、注冊(cè)、培訓(xùn)、演練、志愿者動(dòng)態(tài)、信息共享和救援行動(dòng)等服務(wù)，讓公眾更加了解、支持地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)，切實(shí)提高社會(huì)公眾參與的積極性。震災(zāi)發(fā)生后，志愿者組織機(jī)構(gòu)及時(shí)了解掌握志愿服務(wù)需求基礎(chǔ)，結(jié)合志愿者個(gè)人信息檔案中基本情況、技能培訓(xùn)情況和專長(zhǎng)特點(diǎn)有針對(duì)性地征集志愿者，并對(duì)征集的志愿者資源進(jìn)行整理分類交由抗震救災(zāi)指揮部具體指揮調(diào)配。

（四）加強(qiáng)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化后勤保障

要建立志愿者培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)志愿者進(jìn)行包括地震基本常識(shí)、救援、搶險(xiǎn)、帳篷搭建、物資運(yùn)送與分發(fā)、消防、醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫、災(zāi)民安置與心理撫慰、恢復(fù)重建等方面的專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)。因此，應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范志愿者地震應(yīng)急與救援行動(dòng)，并編寫一整套以地震應(yīng)急志愿者為主要對(duì)象的地震應(yīng)急救援培訓(xùn)方案、課程和教材。另外，每位志愿者可以根據(jù)自己的興趣和專長(zhǎng)選擇性地深入學(xué)習(xí)一兩項(xiàng)專業(yè)技能，如消防救災(zāi)知識(shí)、震傷特殊救護(hù)、心理危機(jī)干預(yù)技巧等，以便在應(yīng)急救援中合理調(diào)配志愿服務(wù)資源，更充分有效地發(fā)揮志愿者作用。保障機(jī)制是對(duì)志愿者的工作和發(fā)展提供資金來源和政策保障的機(jī)制。參加地震應(yīng)急救援的志愿者，因?yàn)榉?wù)環(huán)境惡劣，危險(xiǎn)隨時(shí)可能發(fā)生，其權(quán)益保障問題就顯得特別突出。因此，一是要在法律層面強(qiáng)化對(duì)志愿者權(quán)益的保障；二是要在志愿服務(wù)過程中切實(shí)維護(hù)志愿者權(quán)益。志愿者被派出后，派出部門要加強(qiáng)與志愿者的溝通和聯(lián)系，跟蹤了解志愿者動(dòng)向，為志愿者購買保險(xiǎn)，提供后勤保障，解除志愿者的后顧之憂。

（五）建立評(píng)估機(jī)制，完善激勵(lì)機(jī)制

評(píng)估機(jī)制是對(duì)日常管理和震時(shí)地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)的效果、效率、影響和持續(xù)性進(jìn)行判定和評(píng)估。在地震應(yīng)急救援過程中，志愿者組織的管理人員要強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急救援志愿服務(wù)工作的監(jiān)控，以確保志愿者能夠順利有效地完成救援任務(wù)。如果有確實(shí)不能勝任救援工作的志愿者，管理組織要及時(shí)調(diào)換人員。在地震應(yīng)急救援工作完成之后，要對(duì)志愿者的工作績(jī)效做出判定和評(píng)估。當(dāng)然，評(píng)估的方式要圓融，重點(diǎn)是引導(dǎo)志愿者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、修正缺失，而不是給志愿者造成壓力，影響正常工作。志愿服務(wù)是一種自愿的、非營(yíng)利性的社會(huì)公益行為，需要建立更加完善的流程激勵(lì)機(jī)制，以強(qiáng)化他們的自覺行為，確保這些人員在今后工作中的可持續(xù)性，如招募時(shí)的目標(biāo)激勵(lì)、救援前的工作激勵(lì)、救援中的參與激勵(lì)及救援后的榮譽(yù)激勵(lì)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)志愿者參與志愿服務(wù)和培訓(xùn)演練的經(jīng)歷進(jìn)行認(rèn)證，提升志愿者的認(rèn)同感和成就感，實(shí)現(xiàn)對(duì)志愿者的精神激勵(lì)。

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