錢 程

滑坡是指斜坡上的土體或者巖體，受河流沖刷、地下水活動、地震及人工切坡等因素影響，在重力作用下，沿著一定的軟弱面或者軟弱帶，整體地或者分散地順坡向下滑動的自然現(xiàn)象；常常給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及人民生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失、有的甚至是毀滅性的災(zāi)難。包括中國、美國、法國在內(nèi)的很多國家早就對滑坡地質(zhì)災(zāi)害采取以預(yù)防為主的方針，首先重視研究大氣降雨可能會引起地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，在發(fā)布國家和地方天氣預(yù)報(bào)時(shí)，就同時(shí)發(fā)布區(qū)域性大氣降水可能引起的滑坡或泥石流預(yù)警預(yù)報(bào)，開展面向公眾的區(qū)域性降雨滑坡實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)。自上世紀(jì)80年代末，隨著聯(lián)合國“國際減輕自然災(zāi)害十年（INDR）”計(jì)劃的啟動，包括滑坡在內(nèi)的自然災(zāi)害引起了國際社會的空前重視，很多國家在滑坡災(zāi)害的預(yù)防和減災(zāi)方面的有效做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

美國:滑坡減災(zāi)納入國家戰(zhàn)略

各個國家和地區(qū)針對地質(zhì)災(zāi)害會采取不同的對策，美國是世界上災(zāi)害防治工作做得比較好的國家之一。早在上世紀(jì)，美國就已開始對本國的地質(zhì)災(zāi)害問題進(jìn)行立法工作，不斷引進(jìn)防災(zāi)新技術(shù)，修建抗災(zāi)工程，研究災(zāi)害機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，美國建立和發(fā)展了適合本國國情的減災(zāi)系統(tǒng)工程，使抵抗自然災(zāi)害的能力大幅度提高，減輕了災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的負(fù)面影響。

美國應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害的主要戰(zhàn)略就是預(yù)防，下大力氣研究與地質(zhì)災(zāi)害有關(guān)的一系列基礎(chǔ)理論問題和社會行為，如災(zāi)害預(yù)報(bào)、環(huán)境控制、災(zāi)情救治等。從美國1974年的“救災(zāi)法案”可知，美國地質(zhì)調(diào)查局是滑坡災(zāi)害的權(quán)威研究機(jī)構(gòu)，下設(shè)有國家滑坡信息中心，專門致力于滑坡、地震、火山等災(zāi)害的研究和預(yù)警預(yù)報(bào)工作。

早在2000年，美國地質(zhì)調(diào)查局就制定了《美國國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略》，對如何減少滑坡?lián)p失進(jìn)行了具體部署，構(gòu)成了從研究到制定到實(shí)施的政策統(tǒng)一連續(xù)體，采取加強(qiáng)新技術(shù)研究和應(yīng)用措施，提高對滑坡過程、臨界值和誘發(fā)因素的認(rèn)識。

災(zāi)害識別是減少滑坡災(zāi)害的基石。為提高國家預(yù)測滑坡災(zāi)害的能力，美國地質(zhì)調(diào)查局在了解滑坡災(zāi)害過程、臨界值和誘發(fā)因素以及預(yù)測滑坡災(zāi)害性等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定了全國研究議程和多年實(shí)施計(jì)劃。該局還建立了地面變形和邊坡破壞的先進(jìn)實(shí)際科學(xué)模型，用來預(yù)測全國滑坡災(zāi)害。為了顯示各類滑坡災(zāi)害在多發(fā)區(qū)空間和時(shí)間上互有影響的變化，該局還開發(fā)了滑坡動力學(xué)預(yù)測系統(tǒng)?？梢哉f，美國是在利用最先進(jìn)的研究成果和遠(yuǎn)程通訊技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測可能造成潛在的實(shí)質(zhì)性活滑坡。這樣做一方面可以發(fā)出災(zāi)害預(yù)警，減免或減少損失，另一方面可以通過對滑坡過程和誘發(fā)因素的新性狀數(shù)據(jù)建立滑坡速度模型，開發(fā)可用于其他滑動的先進(jìn)預(yù)測手段。

美國還由聯(lián)邦緊急情況管理局和保險(xiǎn)業(yè)牽頭，匯編并評估滑坡災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)影響的信息，并由美國地質(zhì)調(diào)查局和專業(yè)學(xué)會牽頭，對科學(xué)家、工程師和決策者進(jìn)行滑坡災(zāi)害學(xué)、災(zāi)情評估、風(fēng)險(xiǎn)評估等指導(dǎo)和培訓(xùn)，讓他們恰當(dāng)使用滑坡災(zāi)害圖和評估災(zāi)情。聯(lián)邦緊急情況管理局還制定了針對用戶提供信息和進(jìn)行教育的計(jì)劃，讓廣大公眾都具備滑坡災(zāi)害意識；收集滑坡災(zāi)害信息，建立有效的信息轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，并以制定計(jì)劃和決策的形式向聯(lián)邦、州和地方政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、計(jì)劃工作者、決策者和公民傳播；進(jìn)行滑坡災(zāi)害的信息收集、解釋、傳播和歸檔。

同時(shí)，美國國家研究理事會提交的《自然災(zāi)害的影響:損失評估框架》還指出，“評估全國滑坡及其他地面破壞災(zāi)害損失的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，建立并貫徹匯編、保護(hù)和評估災(zāi)害損失環(huán)境數(shù)據(jù)庫的國家戰(zhàn)略，幫助指導(dǎo)減災(zāi)工作和查明減災(zāi)進(jìn)展。”也正基于此，美國鼓勵減災(zāi)行動，并采取了一系列手段和方法，如制定土地利用規(guī)劃、建立項(xiàng)目開發(fā)法規(guī)、進(jìn)行工程控制、建立建筑條例、對地區(qū)進(jìn)行評估、制定處理突發(fā)事件計(jì)劃和發(fā)布預(yù)警、制定私人財(cái)政和保險(xiǎn)獎懲制度以及其他方法等；建立恢復(fù)活力社區(qū)，做好對突發(fā)事件的準(zhǔn)備、反應(yīng)和補(bǔ)救；要求政府要制定更好的計(jì)劃，處理滑坡突發(fā)事件；科學(xué)家、工程師和突發(fā)事件反應(yīng)專業(yè)人員要在處理突發(fā)事件實(shí)踐中磨練自己；負(fù)責(zé)災(zāi)后補(bǔ)救工作的公務(wù)員，則要了解選擇哪些措施才能減少未來的滑坡?lián)p失。

據(jù)悉，為應(yīng)對滑坡災(zāi)害中的許多不確定性，美國地質(zhì)調(diào)查局正在研制利用概率法（可能性法）對滑坡災(zāi)害進(jìn)行填圖和評估。同時(shí)，該局還用可供規(guī)劃和決策用的比例尺圈定滑坡敏感區(qū)和不同類型的滑坡災(zāi)害，編制全國已知和其他地面破壞災(zāi)害盤查目錄。這些圖件內(nèi)容詳細(xì)，足以支持各地的減災(zāi)活動。

由此可以看出，從橫向來說，美國的滑坡災(zāi)害減災(zāi)已經(jīng)打破了科學(xué)界、工業(yè)界、政府和私營部門之間的界限，他們之間進(jìn)行互動合作，保證全國滑坡災(zāi)害持續(xù)減災(zāi)取得快速重大進(jìn)步。從縱向來說，美國建立了聯(lián)邦-州、公-私營部門論壇，確定滑坡災(zāi)害研究、填圖、監(jiān)測、預(yù)測和減緩的區(qū)域優(yōu)先方向；制定新的并充實(shí)現(xiàn)有的計(jì)劃，對全國滑坡進(jìn)行研究、填圖、監(jiān)測和減緩工作；建立并加強(qiáng)聯(lián)邦-州、公-私營部門伙伴關(guān)系，整合相關(guān)資源和技術(shù)，使其發(fā)揮最大作用。目前，美國的很多州和地方機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界以及私營企業(yè)都已加入到滑坡研究和減災(zāi)行動中，他們在全社會各部門之間持續(xù)對話，采取共同協(xié)調(diào)行動，把有目的的管理同社團(tuán)式的決策結(jié)合起來，這樣既能保證工作協(xié)調(diào)，又能使減災(zāi)計(jì)劃具備多地區(qū)合作性質(zhì)。

美國地質(zhì)調(diào)查局還積極實(shí)施國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略任務(wù)基金，在擴(kuò)大研究計(jì)劃的同時(shí)，不斷補(bǔ)充基金。據(jù)估算，一般補(bǔ)充基金需要新增資金2000萬美元。這些減災(zāi)擴(kuò)大研究計(jì)劃包括:首先，擴(kuò)大科學(xué)家在滑坡災(zāi)害方面的研究，主要包括對滑坡過程和誘發(fā)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充研究、編制滑坡敏感區(qū)的新增災(zāi)害及其評估、活滑坡補(bǔ)充監(jiān)測和采用先進(jìn)研究成果和遠(yuǎn)程通訊技術(shù)、提高突發(fā)事件反應(yīng)和補(bǔ)救能力、協(xié)調(diào)國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略以及改進(jìn)信息收集、解釋、傳播和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。其次，制定新的滑坡災(zāi)害評估和填圖合作計(jì)劃，通過獲得更有用的滑坡和其他地面破壞的評估結(jié)果和圖件，以減少損失。最后，制定新的聯(lián)邦土地管理—滑坡災(zāi)害研究合作計(jì)劃，包括對滑坡的評估和填圖、制定土地利用規(guī)劃、廠礦選址、突發(fā)事件管理和公共教育，積極為滑坡災(zāi)害減災(zāi)計(jì)劃確定新的伙伴關(guān)系，加強(qiáng)同大學(xué)、私營咨詢公司、專業(yè)學(xué)會、聯(lián)邦承認(rèn)的印地安人部落政府、州和領(lǐng)地、地方機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系。

法國:減災(zāi)從預(yù)防規(guī)劃入手

法國位于歐洲中西部，陸地面積54.4965萬平方公里，人口6000萬。法國國土受多種自然災(zāi)害危害，從社會經(jīng)濟(jì)角度看，其中滑坡災(zāi)害危害較大，因此，法國政府十分重視滑坡災(zāi)害的減災(zāi)工作。

20世紀(jì)80年代以前，法國滑坡災(zāi)害減災(zāi)重點(diǎn)放在工程性措施上，1982年首次提出災(zāi)害的預(yù)防政策，旨在進(jìn)行滑坡風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃并建立土地利用規(guī)劃條例，但卻因各種原因并沒有很好地加以貫徹實(shí)施。20世紀(jì)90年代，法國再次提出了旨在減輕滑坡災(zāi)害的預(yù)防規(guī)劃，即災(zāi)害防治規(guī)劃，投入巨資，制定了1∶25000滑坡風(fēng)險(xiǎn)圖，并將其納入城市開發(fā)和規(guī)劃中，具有法律約束功能。

災(zāi)害防治規(guī)劃是政府鼓勵通過合理的土地利用防御自然災(zāi)害的主要工具。在最危險(xiǎn)的地方，禁止建筑；在中等危險(xiǎn)的地帶，必須采取預(yù)防措施。災(zāi)害防治規(guī)劃涉及法國10000多個社區(qū)，從工程性措施向預(yù)防性非工程性措施轉(zhuǎn)變。法國滑坡災(zāi)害防治計(jì)劃主要由中央政府實(shí)施，這不同于大多數(shù)西方聯(lián)邦制國家。

自然災(zāi)害管理政策的演變。法國歷史上第一次以正式條文的形式規(guī)范河畔城鎮(zhèn)建設(shè)，始于1858年5月28日通過的法案。正是在那個時(shí)期，在法國林業(yè)局的支持下，成立了山地地貌恢復(fù)局，負(fù)責(zé)購買和管理因過度放牧和采伐而遭破壞的土地。

法國通過土地利用管理來預(yù)防自然災(zāi)害政策的立法基礎(chǔ)有70多年歷史，早在1935年10月30日，法國便啟動了《淹沒土地規(guī)劃法》。該法規(guī)定，在洪水易發(fā)區(qū)進(jìn)行建設(shè)需要特別授權(quán)。1955年頒布的《城市發(fā)展法》規(guī)定:在自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)禁止開發(fā)活動或?qū)ζ浼右蕴貏e限制。在對土地開發(fā)許可審批時(shí)，將考慮這些因素。1982年7月13日法國《自然大災(zāi)害受害者賠償法》獲得通過，并于1984年5月3日開始執(zhí)行。但由于很多因素，這些措施都沒能在自然災(zāi)害管理中發(fā)揮有效作用。法國政府決定重新啟動國家自然災(zāi)害防御政策，于1995年2月2日頒布了《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃》。自此，法國政府形成了自然災(zāi)害管理的土地危險(xiǎn)性區(qū)劃方法。以“預(yù)防為主”的思想為指導(dǎo)，政府實(shí)行分散式管理，在山地地貌恢復(fù)局的指導(dǎo)下，責(zé)成市鎮(zhèn)議會關(guān)注城市發(fā)展、安全。

建立自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系。法國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系由三方面構(gòu)成:一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面，由生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部負(fù)責(zé)制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃；二是公眾安全方面，由國家緊急事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)災(zāi)后救援工作；三是災(zāi)害損失補(bǔ)償方面，財(cái)政部與商業(yè)部起主要作用，只對投保的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。法國注重災(zāi)害防護(hù)工程建設(shè)，補(bǔ)償活動較少。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃是法國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分。它將土地利用、人文信息和重大災(zāi)害事件的補(bǔ)償活動結(jié)合起來。目的是通過規(guī)劃手段，降低自然災(zāi)害造成的損失。法國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃的目標(biāo)是劃定一定區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)級別，給予無風(fēng)險(xiǎn)區(qū)優(yōu)先發(fā)展權(quán)或?qū)τ酗L(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的建議和指導(dǎo)。目前法國已經(jīng)初步建立起自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防（包括準(zhǔn)備預(yù)防信息和保險(xiǎn)補(bǔ)償）的綜合管理和立法框架并從中受益。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃是在城市規(guī)劃管理中必須要考慮的，是《城市規(guī)劃法》的要求。

1995年，政府簡化了災(zāi)害防治規(guī)劃程序，增加了對私人建筑在災(zāi)害發(fā)生的危險(xiǎn)時(shí)期政府征用的可能性。特殊情況下，政府可以通過資助來幫助市民或社區(qū)，并且加強(qiáng)了市民對自然災(zāi)害的了解。如市長必須每隔兩年向居民公布信息。此外，與滑坡有關(guān)的國家數(shù)據(jù)庫也在進(jìn)行中；它涉及到關(guān)于滑坡特征、災(zāi)害后果和人類對災(zāi)害的響應(yīng)方面的數(shù)據(jù)。每位市民都可以在互聯(lián)網(wǎng)上免費(fèi)獲得這些數(shù)據(jù)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃的特點(diǎn)和內(nèi)容。制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃是政府的職能。生態(tài)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)州政府制定轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃，為州政府提供技術(shù)支持，5年修訂一次風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃，編制自然災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃的職責(zé)在省政府，社區(qū)共同分擔(dān)省內(nèi)自然災(zāi)害預(yù)防的責(zé)任。州政府還負(fù)責(zé)建立并維護(hù)社區(qū)信息系統(tǒng)，每兩年進(jìn)行一次數(shù)據(jù)更新。此外，州政府還負(fù)責(zé)建立中央保險(xiǎn)基金，執(zhí)行自然災(zāi)害的強(qiáng)制保險(xiǎn)。

編制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃由州政府提供財(cái)政支持，分別編制《1∶10000城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃》和《1∶25000農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃》。

法國的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃的編制通常包括三個階段。第一階段，編制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃的命令下達(dá)階段。一般由中央政府向地方政府下達(dá)編制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃指令，編制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃是地方政府的義務(wù)和責(zé)任。第二階段，向城鎮(zhèn)團(tuán)體和民眾開展咨詢調(diào)查。第三階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃公示和批準(zhǔn)階段。通過當(dāng)?shù)貓?bào)紙及城鎮(zhèn)大廳公示牌向公眾進(jìn)行公示。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃一旦得到中央政府的批準(zhǔn)后，就會成為州的法規(guī)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃一般由兩部分組成:一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃報(bào)告。說明規(guī)劃區(qū)的自然背景條件、自然災(zāi)害的危險(xiǎn)程度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)以及規(guī)劃的法律措施等。二是用地規(guī)劃。圈定禁止開發(fā)的紅色區(qū)域和可以進(jìn)行建筑物建造及工程活動的藍(lán)色區(qū)域，并對相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行詳細(xì)說明。這些規(guī)章制度包括:由私人或集體承擔(dān)的一般預(yù)防和保護(hù)措施；針對現(xiàn)存建筑物的保護(hù)措施，如果這些保護(hù)措施沒有得到執(zhí)行，最多5年期限內(nèi)將成為強(qiáng)制性措施，由州政府自動實(shí)施。

法國的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃絕大多數(shù)是建立在定性分析研究的基礎(chǔ)上，因此，所圈定的危險(xiǎn)區(qū)范圍過于保守，對土地和現(xiàn)存建筑物的資產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生重要影響。盡管在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃制定的過程中向社團(tuán)和公眾進(jìn)行了咨詢，但還存在發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，甚至市政府官員常常認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃阻礙了地方的發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃的目的是降低未來開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，而不是阻礙發(fā)展。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃制定過程中，通過當(dāng)?shù)刈h員和公眾的反復(fù)協(xié)商，得出一個各利益相關(guān)者可以接受的保護(hù)與發(fā)展的綜合計(jì)劃。這種多方平衡的解決方案為所有利益相關(guān)者（州政府、市政府、企業(yè)界和當(dāng)?shù)鼐用瘢┧邮?。所編制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃還要為地方可持續(xù)發(fā)展的前景提出建議。

相關(guān)鏈接:滑坡災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)急措施

當(dāng)發(fā)現(xiàn)可疑的滑坡活動時(shí)，應(yīng)立即向有關(guān)部門報(bào)告。當(dāng)發(fā)生滑坡時(shí)，要迅速撤離危險(xiǎn)區(qū)及可能的影響區(qū)?；掳l(fā)生后，在有關(guān)部門解除警報(bào)前，不得進(jìn)入滑坡發(fā)生危險(xiǎn)區(qū)。

如果滑坡發(fā)生時(shí)，人正在山體上，首先應(yīng)該保持冷靜，不能慌亂，盡量向滑坡的兩側(cè)跑?；麦w整體快速滑動時(shí)，可以原地不動或抱住大樹等物。 躲避泥石流應(yīng)向兩邊山坡上跑。