□文/繆景

當(dāng)前事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供需矛盾日益突出，要把有限的經(jīng)費(fèi)用好，必須以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為“龍頭”，強(qiáng)化計(jì)劃、控制與統(tǒng)籌，才能有效保障單位各項(xiàng)事業(yè)目標(biāo)的完成

加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理，既是配合落實(shí)財(cái)政支出科學(xué)化精細(xì)化管理、與部門(mén)預(yù)算改革有機(jī)銜接的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是促進(jìn)事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部控制、提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力的迫切要求。當(dāng)前事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供需矛盾日益突出，要把有限的經(jīng)費(fèi)用好，必須以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為“龍頭”，強(qiáng)化計(jì)劃、控制與統(tǒng)籌，才能有效保障單位各項(xiàng)事業(yè)目標(biāo)的完成。本文就事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問(wèn)題及相應(yīng)的完善對(duì)策作些初步探討。

財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性

財(cái)務(wù)預(yù)算是一個(gè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的核心和依據(jù)。財(cái)務(wù)預(yù)算明確單位各項(xiàng)收入的來(lái)源和數(shù)量、各項(xiàng)支出的用途和數(shù)量，反映整個(gè)單位活動(dòng)的范圍和方向。事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算是指在預(yù)測(cè)和決策的基礎(chǔ)上，圍繞事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)資金取得和投放、各項(xiàng)收入和支出、事業(yè)成果及其分配等資金運(yùn)動(dòng)所作的具體安排。

——促進(jìn)效益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)預(yù)算使發(fā)展目標(biāo)具體化、系統(tǒng)化和定量化，能夠以?xún)r(jià)值量的形式明確有關(guān)責(zé)任單位的職責(zé)及目標(biāo)，使計(jì)劃目標(biāo)一目了然，并將預(yù)算指標(biāo)層層分解，落實(shí)到各責(zé)任單位，將收入目標(biāo)落到每個(gè)項(xiàng)目、落到實(shí)處。通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算，可以建立評(píng)價(jià)各責(zé)任單位財(cái)務(wù)狀況的標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)對(duì)比，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和調(diào)整偏差，使責(zé)任單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)整體的收入目標(biāo)。

——有效控制成本費(fèi)用。通過(guò)對(duì)預(yù)算收入和利潤(rùn)目標(biāo)的制定，從源頭上自然控制成本總額；通過(guò)按照不同的行業(yè)分別確定費(fèi)用占收入的比重，以歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)先進(jìn)數(shù)據(jù)或行業(yè)平均數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)控制成本開(kāi)支；通過(guò)規(guī)定相同活動(dòng)發(fā)生的規(guī)模和頻率，對(duì)工作任務(wù)的每項(xiàng)活動(dòng)是否必須、怎樣的規(guī)模合適進(jìn)行深入細(xì)致分析，控制的力度較大。

——規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)編制收支平衡的財(cái)務(wù)預(yù)算，不編制赤字預(yù)算，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制從事后控制轉(zhuǎn)移到事前控制；通過(guò)建立一套科學(xué)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和預(yù)警值，使用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)預(yù)算完成情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)預(yù)警值及時(shí)采取有效的措施來(lái)規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

——提高資金使用效率。在財(cái)務(wù)預(yù)算管理的框架下，打破傳統(tǒng)部門(mén)職能管理的界限，注重內(nèi)部綜合協(xié)調(diào)管理，將所有收支在一個(gè)時(shí)段內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排；通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，事前規(guī)劃資金使用的方向、使用的結(jié)構(gòu)比例、使用的重點(diǎn)以及具體使用的項(xiàng)目，合理配置內(nèi)部資源，發(fā)揮資金的最大效用。

——有助于績(jī)效考核。預(yù)算是績(jī)效考核的基礎(chǔ)，科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)值可以成為每個(gè)責(zé)任單位績(jī)效考核指標(biāo)的比較標(biāo)桿。相對(duì)于同過(guò)去的業(yè)績(jī)相比時(shí)，預(yù)算是比較好的基準(zhǔn)，預(yù)算是以單位的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，考慮了已發(fā)生的變化情形。通過(guò)預(yù)算與實(shí)際的比較，可以找出差距和癥結(jié)的所在。預(yù)算在為績(jī)效考核提供參照值的同時(shí)，還可以根據(jù)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果去優(yōu)化績(jī)效考核體系，確保考核結(jié)果更加符合實(shí)際，真正發(fā)揮評(píng)價(jià)與激勵(lì)的作用。

財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

目前，在財(cái)務(wù)預(yù)算管理的過(guò)程中存在一些通病。究其病因，關(guān)鍵在于對(duì)預(yù)算的管理職能認(rèn)識(shí)不足、方法應(yīng)用不當(dāng)，以致在實(shí)際操作過(guò)程中顧此失彼、疲于應(yīng)付。

對(duì)預(yù)算管理職能認(rèn)識(shí)不足。有的認(rèn)為預(yù)算只是對(duì)未來(lái)收支的預(yù)測(cè)而已，不可能準(zhǔn)確。單純?yōu)榱司幹祁A(yù)算而編制預(yù)算，沒(méi)有將預(yù)算與管理很好地結(jié)合起來(lái)，往往把預(yù)算的重點(diǎn)放在具體的數(shù)字計(jì)劃上，使得預(yù)算編成以后，只是一些單純的數(shù)字和表格，起不到管理的作用，預(yù)算的編制流于形式。導(dǎo)致這種局面，主要是缺乏對(duì)預(yù)算深層次的理解，沒(méi)有把它作為一種管理方法來(lái)運(yùn)用。

忽視預(yù)算與戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)系。戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)作為一種目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)年度預(yù)算目標(biāo)的確定，預(yù)算則更主要涉及中、短期特定任務(wù)的完成。財(cái)務(wù)預(yù)算管理應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，是戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)在預(yù)算期的具體體現(xiàn)。預(yù)算應(yīng)該與戰(zhàn)略相結(jié)合，處理好短期目標(biāo)與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系，使各年度編制的財(cái)務(wù)預(yù)算有很好的銜接性，促進(jìn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，可是現(xiàn)實(shí)中很多單位的戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算的結(jié)合度不高。

預(yù)算編制缺乏有力的組織保證。有的認(rèn)為財(cái)務(wù)預(yù)算編制工作是財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)，有關(guān)責(zé)任部門(mén)沒(méi)有編制財(cái)務(wù)預(yù)算的責(zé)任，管理者在財(cái)務(wù)預(yù)算編制過(guò)程中的參與程度較低，也缺少完善的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)來(lái)組織和協(xié)調(diào)單位內(nèi)部的各部門(mén)和責(zé)任單位，在這樣的環(huán)境下，財(cái)務(wù)預(yù)算的編制和調(diào)整工作就缺乏有力的組織保證，財(cái)務(wù)部門(mén)閉門(mén)造車(chē)做出來(lái)的預(yù)算往往缺乏可操作性。

預(yù)算編制寬余、不夠準(zhǔn)確。有的是受歷史數(shù)據(jù)的影響，收入基數(shù)低、支出基數(shù)高，來(lái)年也難以有大的改變，零基預(yù)算又沒(méi)有現(xiàn)存的標(biāo)準(zhǔn)參照；有的是人為將預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)放松，目的是照顧某些人的利益；有的是編制前沒(méi)有對(duì)支出預(yù)算做認(rèn)真的測(cè)算。預(yù)算的寬余，扭曲了單位內(nèi)部的資源配置，使資源向預(yù)算寬余的部門(mén)流動(dòng)。不合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)也使得考核缺乏客觀性和公正性。

預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。預(yù)算能否實(shí)現(xiàn)其功能，歸根結(jié)底取決于執(zhí)行的程度。有的單位對(duì)預(yù)算的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)預(yù)算的權(quán)威性重視不夠，在執(zhí)行中彈性過(guò)大，剛性不足。同時(shí)，預(yù)算過(guò)于籠統(tǒng)、粗糙，也致使預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算較多的問(wèn)題，造成預(yù)算和開(kāi)支“兩張皮”，預(yù)算缺乏必要的約束。有的部門(mén)還在年底預(yù)算寬裕的情況下，突擊花錢(qián)，使預(yù)算失去控制費(fèi)用的作用。由于預(yù)算執(zhí)行軟化，導(dǎo)致預(yù)算形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響了單位內(nèi)部管理。

進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理

強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)。預(yù)算是按法定程序編制、審核、批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃；預(yù)算一旦獲得批準(zhǔn)，即具有法律約束力。必須牢固樹(shù)立預(yù)算就是法規(guī)的觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，若遇任務(wù)變更等，確需調(diào)整預(yù)算時(shí)，必須按照?qǐng)?bào)批程序辦理，堅(jiān)決維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。要樹(shù)立預(yù)算就是效益的意識(shí)，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和投向投量，以最小的成本獲取最大的效益。在當(dāng)前供需矛盾日益突出的新形勢(shì)下，必須注重預(yù)算管理效益，對(duì)各項(xiàng)收支做出最合理的預(yù)算安排，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。

完善預(yù)算管理組織和制度。事業(yè)單位應(yīng)建立健全以預(yù)算管理委員會(huì)為主體的預(yù)算管理體制，實(shí)行預(yù)算分級(jí)分口管理責(zé)任制，明確規(guī)定各級(jí)責(zé)任部門(mén)單位在預(yù)算管理方面的職責(zé)和管理內(nèi)容，從而形成科學(xué)的預(yù)算管理組織體系，有效地進(jìn)行預(yù)算編制、執(zhí)行和考核。通過(guò)制定內(nèi)部預(yù)算管理制度及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確預(yù)算的收支范圍、編制程序、編制原則和方法，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定，使預(yù)算收入的取得、預(yù)算支出的使用以及預(yù)算的追加和調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循，有效避免預(yù)算管理中的盲目性和隨意性。

夯實(shí)預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作。預(yù)算管理的本質(zhì)要求是緊緊圍繞單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而開(kāi)展，必須強(qiáng)化戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算期目標(biāo)任務(wù)在預(yù)算編制中的落實(shí)，同時(shí)必須對(duì)各責(zé)任單位進(jìn)行深入細(xì)致的了解，將各責(zé)任單位的所有收入和支出全部細(xì)化到具體項(xiàng)目。要選擇科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，對(duì)不同的預(yù)算項(xiàng)目合理選擇靜態(tài)預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算方法的組合。此外，財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作量大，應(yīng)借助完善的財(cái)務(wù)預(yù)算管理信息化的手段，建立先進(jìn)的財(cái)務(wù)預(yù)算信息化管理平臺(tái)，并制定統(tǒng)一的、口徑一致的預(yù)算項(xiàng)目代碼、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)代碼，收集、整理各種與預(yù)算有關(guān)的可靠的歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和項(xiàng)目庫(kù)。

加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的約束性控制。強(qiáng)化審核審批約束力，堅(jiān)持在預(yù)算范圍內(nèi)的分類(lèi)分級(jí)審批權(quán)限制度，堅(jiān)持審核審批“兩道關(guān)”，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)每項(xiàng)業(yè)務(wù)支出的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、合規(guī)性進(jìn)行審核，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)審批業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合理性，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算開(kāi)支和超預(yù)算執(zhí)行。強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督約束力，借助獨(dú)立于預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)和預(yù)算審批機(jī)構(gòu)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督約束。增加預(yù)算執(zhí)行情況的公開(kāi)性和透明度，對(duì)各預(yù)算責(zé)任單位的預(yù)算執(zhí)行情況定期上報(bào)給單位決策者和責(zé)任單位，使他們能及時(shí)掌握第一手資料，盡快作出相應(yīng)決策，以保證預(yù)算的順利執(zhí)行；對(duì)于公共性項(xiàng)目的預(yù)算及執(zhí)行情況及時(shí)公布，接受群眾的監(jiān)督。

構(gòu)建預(yù)算績(jī)效考評(píng)激勵(lì)性機(jī)制。全面引入預(yù)算績(jī)效管理理念，建立完整的預(yù)算執(zhí)行考核辦法和獎(jiǎng)懲措施，就各責(zé)任單位的實(shí)際預(yù)算完成情況作出評(píng)價(jià)，對(duì)積極增收節(jié)支、預(yù)算方案執(zhí)行良好、資金效益高的責(zé)任單位給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。建立預(yù)算績(jī)效層層問(wèn)責(zé)制，將預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)制度化，對(duì)不履行監(jiān)督和管理職能的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，并引入事項(xiàng)化管理手段，即以每個(gè)獨(dú)立的管理活動(dòng)或業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行追蹤問(wèn)責(zé)，細(xì)化、敲實(shí)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)制。