□文/陳剛

解決地方債務首先應整理地方稅與轉(zhuǎn)移支付捆綁的問題

日本的地方交付稅制度成立于1954年，它是在夏普稅制的基礎上形成的地方轉(zhuǎn)移支付體系的主要組成部分。它在總額確定及分配方法、方式上不斷地改革和完善，現(xiàn)今已演變成為技術性、科學性相當強的體系。

日本的地方交付稅是不指定用途的一般補助金，它的實質(zhì)是一種稅收分享制度。作為一種均等化轉(zhuǎn)移支付，由中央直接向兩級地方政府分配。它包括普通交付稅(占94%)和特別交付稅(占6%)。前者主要分配給那些基本支出需求超過基本財政收入的地方，后者主要是應對自然災害、填補普通交付稅測算誤差帶來的財政收支缺口。地方交付稅的來源是五個主要中央稅種的一定百分比，包括32%的個人所得稅、公司所得稅和酒稅，25%的煙草稅和24%的消費稅。

研究顯示，戰(zhàn)后日本地方政府所獲得的中央轉(zhuǎn)移支付收入與人均GDP呈反向關系，這充分表明地方交付稅確實為消除地方差距做出過突出的貢獻，特別是日本上世紀60年代經(jīng)濟高速發(fā)展拉大了地區(qū)發(fā)展的差距，而日本地方交付稅填平了地方政府大約70%的財政能力差距，從而使日本全國統(tǒng)一標準在教育、公路、醫(yī)療、供水等基本公共服務方面得以基本實現(xiàn)。日本的交付稅制度在幫助日本實現(xiàn)從區(qū)域公共服務均等化向城鄉(xiāng)公共服務均等化、全民公共服務均等化階段跨越，提供了有力的財政平衡制度保障。此外，地方交付稅制度實施的成果說明，應縮小地方稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，通過客觀化、規(guī)范化、法制化完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保證一般性轉(zhuǎn)移支付總額隨經(jīng)濟增長而增長，又能在一定程度上免受經(jīng)濟波動大幅度的沖擊。

日本地方交付稅近年來有各種各樣的問題。核心問題在于:交付稅財政的收支不平衡會加快國家和地方的財政狀況惡化，使得此項制度無法持續(xù)下去。目前存在的具體問題還包括收入金額不穩(wěn)定、基準財政需求額大幅度擴大、被用于國家的政策誘導、招致地方政府缺乏增收節(jié)支的積極性、制度的機制復雜且不透明等。

從供給角度看:首先，收入不穩(wěn)定。交付稅的收入額，是通過和國稅的一定比例掛鉤來決定的。但是在近60年間，沒有一次是單單用法定稅率部分就能完全充實交付稅財源的，這是因為稅收很容易受到經(jīng)濟環(huán)境的影響。其次，財源不足。地方交付稅的目的是把財源轉(zhuǎn)移給財政收入基礎較弱的地方政府，其分配依據(jù)是地方政府的財政力指數(shù)。通常情況下，應該存在交付地區(qū)和不交付地區(qū)，從而在提供資金方和接受資金方之間進行資金流動。而實際情況卻是只存在資金的接受方，也就是說，地方交付稅制度是在提供資金的一方幾乎不存在的情況下維持的。在都道府縣的人口規(guī)模上，鳥取縣的62萬人與東京都的1162萬人大約相差18.8倍，而通過調(diào)整使得兩者支出規(guī)模的差異是14.7倍。但是，財政的平衡需要數(shù)額巨大的財政負擔來支持，財源不足使得所得再分配的功能逐步弱化。

從需求角度看:首先，基準財政需求額與收入額的差距日漸擴大。日本交付稅的基準財政需求額，從制度設立以來一直在增長，其增長率已經(jīng)超過了稅收的增長。特別是20世紀90年代后采取了擴大需求的政策，同時實施了減稅政策，這使得需要額與收入額的差距在1994年以后逐年增大。這其中有基準財政需求額增長的原因，特別是投資性經(jīng)費的增加，也有因老齡化而引起社會保障費增加的因素。其次，公債費的增長。在沒有財源的情況下，為了增加投資性經(jīng)費而發(fā)行地方債，將其還本付息金的一部分通過交付稅來補貼，并將負擔推遲到下一年度的做法，使得公債費不斷擴大。把地方債和依靠地方交付稅的返本付息聯(lián)系起來，已使日本地方債的發(fā)行數(shù)額逐年攀升，這充分說明解決地方債務首先應整理地方稅與轉(zhuǎn)移支付捆綁的問題。

(供稿:浙江省社會科學院經(jīng)濟研究所)