羅 春 孫 陽

(東北財經(jīng)大學 研究生院，遼寧 大連116023)

基礎(chǔ)教育屬于基本公共服務(wù)的范疇?；竟卜?wù)主要是指在一定的社會經(jīng)濟條件下，為了滿足全體公民最低層次消費需要與無差別消費需求，政府向社會公眾提供的讓全體公眾公平享有的最基本的服務(wù)。在我國，義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育的核心組成部分，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，基礎(chǔ)教育服務(wù)的總體水平有了較大提高。然而，基礎(chǔ)教育資源在城鄉(xiāng)間的配置失衡卻不容忽視?？s小差距，矯正失衡，不僅對于我國教育水平的提高有重要意義，而且有助于整個經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。

一、經(jīng)濟學視角下的基礎(chǔ)教育提供

受教育者在習得知識和技能后，獲得增加收入的能力，同時對“價值”的認知能力增強，因此教育在收益上具有排他性。這種個體上的排他收益又從總體上表現(xiàn)為勞動者素質(zhì)提高，社會環(huán)境優(yōu)化，政治法制運行成本降低，因此教育又具有很強的總體收益外部性。但從供給角度看，它的非排他性與非競爭性表現(xiàn)并不明顯，偏向于私人物品。因此，學者們一般認為教育是一種混合品，兼具公共物品和私人物品的特點。

基礎(chǔ)教育應(yīng)由政府提供的主要原因有:第一，基礎(chǔ)教育的強外部性。教育對于經(jīng)濟長期增長的拉動作用已經(jīng)被廣泛認同。巴羅(Barro，1993)對98 個國家(地區(qū))1960—1985年間入學率與人均GDP 增長率進行研究發(fā)現(xiàn)，一個國家的經(jīng)濟增長率與起始的初中等入學率高度正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)達到0.73。不僅如此，教育對人的全面影響會影響經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境甚至是強化教育的內(nèi)在需求(價值)。要達到預(yù)期的發(fā)展效果對于基礎(chǔ)教育的投入是必須的，然而通過市場手段來配置基礎(chǔ)教育是缺乏效率的，應(yīng)通過政府的干預(yù)手段，如圖1 所示，內(nèi)在的需求曲線dd 和私人供給在e 點達到均衡，此時教育的供給從社會角度來看是非有效的，社會總需求曲線DD 高于私人需求dd，要實現(xiàn)基礎(chǔ)教育數(shù)量與供給價格的有效配置，政府應(yīng)該采取補貼甚至是免費提供基礎(chǔ)教育，以便充分供給基礎(chǔ)教育。第二，教育階段的不可分割性和不可逾越性決定教育投入的不確定性，這種不確定性表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育成本和收益在時間上的差異和預(yù)期收益率難以估計，基礎(chǔ)教育階段投入巨大，卻幾乎沒有現(xiàn)實收益;很難找到精確的模型和機制將教育的相關(guān)收益轉(zhuǎn)移至基礎(chǔ)教育供給方，市場自然會避免“投資”于此類領(lǐng)域。如圖2 所示，R 表示教育的收益，隨著時間的推移，教育的收益在就業(yè)后顯現(xiàn)并保持相對穩(wěn)定，不考慮職業(yè)培訓教育的因素，教育的投入C 則主要集中在就業(yè)之前，而這種收益成本在時間上的背離造成了基礎(chǔ)教育投入的短缺。

圖1

圖2

二、我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入現(xiàn)狀及影響因素

我國教育支出的比重近年來不斷增加，但支出的總量與教育發(fā)達國家相比還有差距，教育支出距占GDP4%目標也還存在較大差距。2010年我國財政投入教育支出12550.02 億元，占GDP 的比重為3.13%。

表1 2008—2010年教育支出及所占比例單位:億元

隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進，財政尤其是中央財政逐步向農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展進入了新的階段。然而城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距卻依然存在，同時表現(xiàn)出新的特點，以各級教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出增長情況為例，2010年全國普通小學為929.89 元，比上年的743.70 元增長25.04%。其中，農(nóng)村普通小學為862.08 元，比上年的690.56 元增長24.84%;全國普通初中為1414.33 元，比上年的1161.98 元增長21.72%。其中，農(nóng)村普通初中為1348.43 元，比上年的1121.12 元增長20.28%。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入增速明顯，但是結(jié)合全國的平均基礎(chǔ)教育投入水平和增速來看，城鄉(xiāng)還存在差距，而且城市基礎(chǔ)教育投入增速仍然高于農(nóng)村。此外，隨著不同地區(qū)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、速度差距的拉大，地方財政教育支出的差距表現(xiàn)得十分明顯(見表2)。基礎(chǔ)教育資源投入的根本來源是公共財政能力，這與地方經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，地區(qū)間財政能力的差距是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入差距的主要影響因素之一。

表2 2009—2010年各級教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費增長情況 單位:元;%

表2 數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)公共財政基礎(chǔ)教育投入絕對數(shù)量遠遠超過經(jīng)濟落后地區(qū)，差距最大的兩個地區(qū)為北京市與貴州省，北京市2010年普通小學生均公用經(jīng)費是5836.99 元，而貴州省只有579.26 元，二者之比為10.74:1。該數(shù)據(jù)反映的是地區(qū)間基礎(chǔ)教育投入差距，而城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入配置是在這種地區(qū)間差距上的進一步失衡。這種量上的絕對差距會造成教育發(fā)展質(zhì)量上的差距。發(fā)達地區(qū)教育投入與經(jīng)濟財政人力資本發(fā)展相協(xié)調(diào)，落后地區(qū)教育投入只能維持低水平運作，不能為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供潛在的支持，經(jīng)濟財政教育投入的良性循環(huán)始終無法建立。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距還表現(xiàn)在“人力軟件”和“教育硬件”上，如果把基礎(chǔ)教育投入視為流量，教育硬件資源相當于教育投入形成的資源存量。師資力量作為特殊的資源，既具有教育資源的存量特性，又具有相對流動性，教師資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流動也恰恰可以作為城鄉(xiāng)教育資源配置情況的指標。與城市基礎(chǔ)教育資源相比，由于農(nóng)村辦學條件較差，教師工資較低，農(nóng)村師資數(shù)量和質(zhì)量與城市相比還有很大差距。同時，隨著教師資源流動性的加強，農(nóng)村師資資源又有向城市和經(jīng)濟相對發(fā)達的縣鎮(zhèn)地區(qū)流動的趨勢。許多經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)為了節(jié)約教育經(jīng)費開支，代課教師仍然承擔著農(nóng)村基礎(chǔ)教育的教學任務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2008年，全國中小學仍有37.9 萬名代課人員，其中81.8%分布在農(nóng)村學校。教育硬件方面，近年來，我國政府在農(nóng)村義務(wù)教育階段的學校危房改造中投入了大量資金，農(nóng)村中小學校舍數(shù)量和質(zhì)量都有了較為明顯的提高，城鄉(xiāng)中小學生均校舍建筑面積已基本相當。目前，城鄉(xiāng)辦學條件的差距突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)生均教學儀器設(shè)備值方面。2007年，全國1/3 以上地區(qū)的中小學生均教學儀器設(shè)備值的城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大，小學生均教學儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為2.9:1，全國初中生均教學儀器設(shè)備值的城鄉(xiāng)比平均為1.4:1。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入的差距不僅僅影響到農(nóng)村教育水平的提高，并導(dǎo)致地區(qū)間人才培養(yǎng)的失衡，還會對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生長期負面影響。第一，教育的強外部性表現(xiàn)在它對全要素生產(chǎn)率的拉動作用，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距不僅會降低教育對經(jīng)濟的平均長期拉動效應(yīng)，還會造成我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟模式的固化，有礙于城市化進程，不利于經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。第二，基礎(chǔ)教育資源配置的失衡，造成公民在獲取勞動技能和學習能力上的不平等，使落后地區(qū)、農(nóng)村和城市貧困人口通過教育提高經(jīng)濟收入的難度加大。長期來看，財富的不均衡分配會加劇社會的兩極分化，從而導(dǎo)致社會矛盾加劇。教育具有促進代際流動的功能，所以基礎(chǔ)教育資源配置的失衡嚴重會導(dǎo)致貧困在代際中的惡性循環(huán)，也使代際流動、社會流動變得更加困難。第三，教育不僅僅表現(xiàn)為一種人力資本的投入，在我國特殊的經(jīng)濟文化背景下，教育不僅具有間接提高經(jīng)濟收入水平的作用與價值，教育本身就具有廣泛的認同價值。以人的福利水平為標準，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距最終會導(dǎo)致農(nóng)村人群的“福利短板”，這與以人為本科學發(fā)展的理念和目標相違背。

三、政策建議

(一)以立法形式保障基礎(chǔ)教育投入，規(guī)范基礎(chǔ)教育資金的收入與支出

中央政府層面完善《義務(wù)教育法》的內(nèi)容并強化執(zhí)行，教育主管部門、財政部門建立健全相應(yīng)的配套部門規(guī)章。同時應(yīng)根據(jù)我國教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和特點，建立長期發(fā)展規(guī)劃，有計劃、有步驟地縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距，推動基礎(chǔ)教育均等化進程。地方政府層面應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟、教育發(fā)展的水平和特點，建立相應(yīng)的中期具體基礎(chǔ)教育發(fā)展規(guī)劃。

(二)建立促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的財稅體系

第一，完善基礎(chǔ)教育投資的轉(zhuǎn)移支付體系，資金投入上以中央為主體，資金執(zhí)行上，地方政府、財政、教育三方要互相配合、互相監(jiān)督約束，提高基礎(chǔ)教育投入的利用效率;第二，繼續(xù)推進完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，政策上繼續(xù)對農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜;第三，推進我國教育稅費的改革，改革中央、地方教育費附加制度，優(yōu)化中央、省級、市縣基礎(chǔ)教育投入負擔機制，切實改變最基層政府的教育事權(quán)與財力不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。

(三)拓寬教育投入資金來源

在政府財政為主體的供給模式下，引入民間資本，結(jié)合教育體制內(nèi)部的改革，打破教育投入來源的財政單一性。利用政策傾斜和財政扶持，引導(dǎo)民間資本投資基礎(chǔ)教育，增加基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的硬件、軟件資源，建立長效的基礎(chǔ)教育投入回報機制，減輕財政的投入壓力，提高資金利用效率。

［1］靳希斌. 教育經(jīng)濟學(第4 版)［M］. 北京:人民教育出版社，2009:84 －123.

［2］廖楚暉. 政府教育支出的經(jīng)濟分析［M］. 北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2004:88.

［3］龔翅鵬. 當代中國現(xiàn)代化進程中的基本公共服務(wù)均等化問題研究［D］.南京大學，2011.

［4］吳玲. 基礎(chǔ)教育資源配置問題研究［D］. 山東大學，2011.