街道辦事處的產(chǎn)生及職能定位

·街道辦事處產(chǎn)生的背景

新中國成立后，為加強城市居民工作，密切黨和政府同居住群眾的聯(lián)系，于1954年12月第一屆全國人大四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》，簡稱《五四條例》，在國家及法律范圍中正式設立了市和區(qū)人民政府的派出機構——街道辦事處，并對街道辦事處做出了明確的法律確認，正式將其納入國家政治制度。

·街道辦事處的職能定位

中國的街道辦事處作為行政派出機關，“是一級政府根據(jù)政務管理需要，按管轄地區(qū)授權委派的代表機關。派出機關不構成一級政府行政機關，其權力是委派機關的延伸，因而以委派機關授權的性質(zhì)、程度和范圍為轉移。派出機關的主要職能是承上啟下實行管理，即督促檢查轄區(qū)行政機關貫徹執(zhí)行行政上級的決議和指示，同時向委派機關報告轄區(qū)行政機關的情況和意見，并完成委派機關交予的其他事項”。

街道辦事處在政府派出管理中存在的問題

·派出機關定性問題

作為派出機關的街道辦事處只是市轄區(qū)或不設區(qū)的市人民政府根據(jù)其行使職能的需要，經(jīng)市人民政府批準，在某一指定區(qū)域設立的代表機構，并接受市轄區(qū)和不設區(qū)的市人民政府的領導。因此，“準政府”性質(zhì)下的“半官半民”身份成為引起街道辦事處組織權力運行過程中諸多問題的導火索。

·派出機關膨脹問題

《城市街道辦事處組織條例》第五條規(guī)定，“街道辦事處設主任一人，按照工作的繁簡和管轄區(qū)域的大小，設干事若干人，在必要的時候，可以設副主任一人。街道辦事處共設專職干部三人到七人，內(nèi)有做街道婦女工作的干部一人?！?但就中國目前街道辦事處的人員組成和機構設置看，大致上講，工作人員為40～180人，工資由國家財政支付，屬于國家公務員待遇。市、區(qū)編委承認的機構只有三科一室一司，即街政科、城管科、財政科、行政辦公室和勞動服務公司，然而，街道辦事處的機構設置實際包括黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)，集體經(jīng)濟組織。

街道辦事處的“虛街”化是政府改革的一種路徑選擇

關于街道辦事處的改革國內(nèi)學者提出了各自不同的路徑選擇，歸納起來主要是圍繞著“實”與“虛”兩個維度展開?！皩嵔帧闭搹娬{(diào)要增強街道辦事處獨立的行政管理職能，使街道辦事處成為一級行政實體；“虛街”論則強調(diào)城市社區(qū)建始，要求加強基層社會自治，使街道辦事處逐步社區(qū)化，最終撤銷街道辦事處。但“實街”勢必導致行政層級的增加，在當前我國省市縣鄉(xiāng)四級地方行政層級已經(jīng)不堪重負的情況下，將街道辦事處由派出機關轉換為一級地方政府顯然是不可取的，因此，在逐步推進街道辦事處的社區(qū)化，最終撤銷街道辦事處是政府機構改革的一種可取路徑，在這過程中要合理轉變街道辦事處的職能及運行機制。

一是科學合理地劃分社區(qū)地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當擴大街道辦事處管理社區(qū)的數(shù)量，分流街道辦事處超編人員。

二是積極鼓勵培育各類組織、企業(yè)和個人開展經(jīng)營性社區(qū)服務，推動社區(qū)服務業(yè)健康發(fā)展。通過向社會開放社區(qū)服務市場，引進市場競爭機制，健全社區(qū)服務中介組織，完善社會化管理的工作體系。

三是循序漸進推動行政層級扁平化改革。改革街道辦事處是一項系統(tǒng)工程，涉及政治體制、經(jīng)濟體制，沒有經(jīng)驗模式可循。為保證改革的順利進行，不出現(xiàn)較大的波動，不影響正常工作，一定要在試點的基礎上，邊摸索邊總結，循序漸進，積累經(jīng)驗，逐步擴大成果。

結語

從街道辦事處改革的“虛街”維度看，撤銷街道辦事處減少行政層級是政府機構改革的一個方向，是發(fā)揮社區(qū)居民建設社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路。改革街道辦事處應從試點開始推進行政層級扁平化，一方面堅持綜合配套，上下聯(lián)動，整體推進，選取合適的社區(qū)進行試點；另一方面要堅持加強基層黨組織建設，建立適應新體制框架的運行機制，加快社區(qū)行政事務受理中心、社會工作站與社區(qū)服務中心等機構的建設，待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學公共管理學院）