我國國有企業(yè)類型對(duì)適用反壟斷法的影響

我國早期并不使用國有企業(yè)這一術(shù)語，國有企業(yè)這一概念是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行演變而來。從法理上講，國有企業(yè)是指一定比例的資本由國家投入，國家因此能對(duì)其進(jìn)行比較穩(wěn)定控制的所有企業(yè)。國有企業(yè)不僅限于資本完全屬于國家所有（獨(dú)資）的企業(yè)，還包括資本部分由國家所有（控股），并為國家直接或間接控制的企業(yè)。一直以來，國有企業(yè)都跟壟斷脫不了關(guān)系，甚至有人將國有企業(yè)作為壟斷的代名詞。事實(shí)上，國有企業(yè)并不是都是壟斷的?！缎屡翣柛窭追蚪?jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》在強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)是政府擁有的企業(yè)時(shí)，還把國有企業(yè)分成兩類：國有“競(jìng)爭性”企業(yè)和國有“自然壟斷”企業(yè)。

競(jìng)爭性國有企業(yè)，是指所處的部門存在大量私人企業(yè)、國內(nèi)外市場(chǎng)上有眾多競(jìng)爭對(duì)手的國有企業(yè)。這一類型的企業(yè)通常集中在加工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。國家之所以開辦競(jìng)爭性國有企業(yè)，一方面是為了獲取財(cái)政收入而對(duì)競(jìng)爭性行業(yè)進(jìn)行投資，另一方面是為了通過投資經(jīng)營國有企業(yè)使其對(duì)該行業(yè)的其他非國有企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，從而促進(jìn)這些行業(yè)的健康發(fā)展。通常認(rèn)為，向競(jìng)爭性國有企業(yè)轉(zhuǎn)變是國企改革的趨勢(shì)，當(dāng)國家認(rèn)為某些國有企業(yè)不必要再實(shí)行高度壟斷時(shí)，就將企業(yè)推向市場(chǎng)，讓企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭，從而轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭性國有企業(yè)。如此以來，這些企業(yè)就應(yīng)該在市場(chǎng)上同其他企業(yè)，包括非國有企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭并獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，當(dāng)它們實(shí)行壟斷和其他各種限制競(jìng)爭行為時(shí)，就同非國有企業(yè)一樣，平等地適用反壟斷法，受反壟斷法的規(guī)制。

自然壟斷行業(yè)，原指規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯，單獨(dú)一個(gè)企業(yè)能夠比多個(gè)企業(yè)更有效地提供某種產(chǎn)品全部產(chǎn)出的行業(yè)。電信、電力、郵政、鐵路運(yùn)輸、自來水和煤氣等都是典型的自然壟斷行業(yè)。自然壟斷行業(yè)由于關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)命脈與國家安全，不適于參與市場(chǎng)競(jìng)爭，因此屬于傳統(tǒng)上的反壟斷法適用除外的領(lǐng)域，但是對(duì)于自然壟斷行業(yè)濫用權(quán)力的行為，反壟斷法是不予以豁免的。自然壟斷型國有企業(yè)是經(jīng)反壟斷法確認(rèn)具有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)，因自然壟斷行業(yè)的本質(zhì)屬性使其具備合法的壟斷地位或反壟斷豁免之列。但同自然壟斷行業(yè)濫用權(quán)力同理，壟斷型國有企業(yè)受反壟斷法的豁免并不意味著它所有的業(yè)務(wù)和行為都是適用除外的對(duì)象，當(dāng)壟斷型國有企業(yè)濫用壟斷地位或是同其他企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行限制競(jìng)爭行為時(shí)，理應(yīng)受反壟斷法的規(guī)制?？梢姡瑢?duì)自然壟斷性國有企業(yè)的適用除外，是對(duì)其壟斷狀態(tài)予以豁免適用反壟斷法，而對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位或獨(dú)占地位的行為不予豁免。

關(guān)于《反壟斷法》規(guī)制國企條款——第7條的解讀

我國《反壟斷法》對(duì)國有企業(yè)壟斷的規(guī)制主要體現(xiàn)為第7條，分為兩款。《反壟斷法》第七條第一款規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對(duì)其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。”第二款規(guī)定：“？前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，誠實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費(fèi)者利益。”

關(guān)于第一款，從字面上看體現(xiàn)了對(duì)兩類行業(yè)的規(guī)制，有些人將其解讀為該條款是對(duì)國有企業(yè)的一個(gè)豁免性條款，即對(duì)該款所指的兩類國有企業(yè)，《反壟斷法》對(duì)其進(jìn)行適用除外。這其實(shí)是對(duì)反壟斷法該條文的一個(gè)誤讀和曲解?！斗磯艛喾ā返?條包含的是國家出于維護(hù)國家安全等目的而對(duì)某些國有企業(yè)和特殊類型行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格管制等方面的特殊安排，最多只是承認(rèn)了這些特殊行業(yè)中的經(jīng)營者享有法定的壟斷地位，但絕對(duì)不是對(duì)國有企業(yè)市場(chǎng)行為的豁免。國有企業(yè)作為市場(chǎng)主體之一，如果其行為對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭造成了排除、限制的影響，同樣要受到反壟斷的規(guī)制與處罰。2011年11月，國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局首次通過媒體向社會(huì)公靠了其對(duì)中國電信、中國聯(lián)通開展反壟斷調(diào)查的事實(shí)，該案表明：在被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的反壟斷法面前，任何企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭行為都沒有資格豁免。 事實(shí)上，該條的第二款本身就表明，即使上述兩類企業(yè)具備特殊行業(yè)的屬性，但其仍應(yīng)合法行使權(quán)力和壟斷地位，其經(jīng)營行為是受反壟斷法的規(guī)制，不得損害消費(fèi)者的利益的。一旦其濫用市場(chǎng)地位，仍然可能因違反反壟斷法而被禁止。

在反壟斷法的制度設(shè)計(jì)中，決定某種對(duì)象是否受反壟斷法的規(guī)制的主要依據(jù)是反壟斷法適用除外制度。我國《反壟斷法》雖然沒有一一列舉其調(diào)整對(duì)象，但也沒有宣示壟斷國有企業(yè)排除適用。世界各國（地區(qū)）的先進(jìn)競(jìng)爭法制中，所有制并不是決定是否享有反壟斷法適用除外待遇的判斷標(biāo)準(zhǔn)。國有企業(yè)從來沒有被作為一類獨(dú)立的對(duì)象被納入適用除外制度的范圍。我國《反壟斷法》第7條表明反壟斷法對(duì)國有企業(yè)壟斷實(shí)行的是行業(yè)豁免而不是行為豁免，不能據(jù)此就將其認(rèn)定為是對(duì)國有企業(yè)的一個(gè)豁免性條款。

《反壟斷法》關(guān)于國有企業(yè)的適用可借鑒《歐共體條約》

世界各國的反壟斷法律制度都貫穿著一個(gè)基本精神，如果一個(gè)企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)中具有市場(chǎng)支配地位，其可能是基于自然屬性或國家安排而取得，這一行為本身并不構(gòu)成對(duì)《反壟斷法》的違反，只有當(dāng)它濫用市場(chǎng)支配地位時(shí)才會(huì)被《反壟斷法》所禁止。

在歐共體競(jìng)爭法中，對(duì)國有企業(yè)的壟斷規(guī)制主要體現(xiàn)在《歐共體條約》第86條。其中第一款明確規(guī)定，“成員國不得對(duì)國有企業(yè)以及享有特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的企業(yè)采取背離或者保留本條約，特別是條約第12條以及第81條至第89條的任何措施?！备鶕?jù)該規(guī)定，在共同體內(nèi)，即使是國有企業(yè)，除了合乎其章程規(guī)定的其他目的以外，他們?cè)趨⑴c市場(chǎng)交易時(shí)應(yīng)當(dāng)適用一般交易規(guī)則。此外，這些規(guī)則不僅適用于嚴(yán)格意義上的國有企業(yè)，而且適用于被授予特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的準(zhǔn)公營和私營企業(yè)。上述第86條第1款的規(guī)定表明，歐共體競(jìng)爭法是普遍適用的，對(duì)國有企業(yè)以及其他享有特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的企業(yè)不得采取違反條約的措施，特別是不得采取措施違反條約關(guān)于競(jìng)爭規(guī)則的規(guī)定。

另外，根據(jù)該條約第86條第2款，“對(duì)于可帶來普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)企業(yè)或者具有財(cái)政壟斷性質(zhì)的企業(yè)，如果適用共同條約的規(guī)定特別是適用其競(jìng)爭規(guī)則能夠在法律上或者事實(shí)上妨礙它們完成被委托的特殊任務(wù)時(shí)，可以不適用這些規(guī)定。但不得由此影響共同體內(nèi)貿(mào)易的發(fā)展，違反共同體的利益?！痹撘?guī)定是說，國有企業(yè)以及其他享有特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的企業(yè)在特殊的情況下，不適用歐共體條約中的競(jìng)爭規(guī)則。該條規(guī)定的原則是公共服務(wù)業(yè)豁免的合法依據(jù)，根據(jù)歐共體委員會(huì)的解釋，公共服務(wù)業(yè)可豁免于該條約的規(guī)定必須符合這兩個(gè)條件：首先能夠享有豁免的企業(yè)必須是被授權(quán)“具有普遍經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)”或是“具有財(cái)政壟斷性質(zhì)”的企業(yè)，共同體的實(shí)踐中，“普遍經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)”是指市場(chǎng)服務(wù)， 認(rèn)定一個(gè)企業(yè)從事具有“普遍經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)”，必須識(shí)別這種服務(wù)是否具有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)并且是為了普遍的利益；其次，該企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)必須是“受國家的委托”或是依法取得了特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)；最后，這種例外的特權(quán)不得影響歐共體內(nèi)部貿(mào)易的發(fā)展或利益。

《歐共體條約》第86條第3款規(guī)定，委員會(huì)應(yīng)保證此條規(guī)定的適用，必要時(shí)，可以對(duì)成員國發(fā)布指令或作出決定。第3款在成員國無視競(jìng)爭規(guī)則，對(duì)國有企業(yè)采取特殊措施，如授予其特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)，而導(dǎo)致國有企業(yè)違反歐共體條約時(shí)，具有重大的意義，它授權(quán)歐共體委員會(huì)為捍衛(wèi)共同體市場(chǎng)的基本原則和抑制成員國對(duì)競(jìng)爭的不正當(dāng)干預(yù)可以發(fā)布必要的指令和作出決定，監(jiān)督共同體成員國對(duì)條約第86條的執(zhí)行情況。

在司法實(shí)踐中，歐共體委員會(huì)及歐共體法院都對(duì)國有企業(yè)的豁免條款做出了嚴(yán)格的解釋，公共壟斷部門要獲得競(jìng)爭條款的豁免，必須要符合嚴(yán)格的條件。我國《反壟斷法》對(duì)國有企業(yè)反壟斷規(guī)制的第7條規(guī)定就顯得比較空泛，關(guān)于兩類特定行業(yè)概念的界定十分模糊，完全沒有相應(yīng)的條款予以界定，也沒有相應(yīng)的法律解釋予以明確。這就需要國家在立法或在司法解釋中根據(jù)不同的情況作出認(rèn)定和判斷，消除相關(guān)條款的模糊性，使得國企壟斷的反壟斷法規(guī)制更具操作性。

《反壟斷法》從正式實(shí)施到今天即將滿四年，極大地推動(dòng)了中國的法治進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。然而，反壟斷法的實(shí)施能不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的法律效果，還很值得考驗(yàn)。從國企壟斷暴露出的問題來看，我國《反壟斷法》對(duì)國企的規(guī)制還存在諸多的模糊性與概括性。作為一國的“經(jīng)濟(jì)憲法”，反壟斷法無疑要承擔(dān)起規(guī)制國有壟斷行業(yè)的任務(wù)，尤其不能將對(duì)行業(yè)的豁免視為對(duì)國企行為的豁免，并且隨著國企改革的進(jìn)行，更多的競(jìng)爭機(jī)制被引進(jìn)，《反壟斷法》更要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)憲法的原則，對(duì)國有企業(yè)一些明顯的、危害較大的壟斷和限制競(jìng)爭行為，大膽地進(jìn)行規(guī)制，并強(qiáng)化國企壟斷的法律責(zé)任，完善反壟斷訴訟機(jī)制，使《反壟斷法》對(duì)國企的規(guī)制更具權(quán)威性與威懾性。

（作者單位：湖南師范大學(xué)）