我國從二十世紀九十年代開始形成銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和中央銀行四個獨立的監(jiān)管機構進行分業(yè)監(jiān)管的體系沿用至今。近幾年，金融監(jiān)管體制改革的并不明顯，隨著混業(yè)經營的程度逐漸加深，我國現(xiàn)有的監(jiān)管體制已經無法適應金融業(yè)混業(yè)經營的新情況。雖然在2006年建立了以“一行三會”為基礎的聯(lián)席會議機制作為合作監(jiān)管框架，但長期有效的跨部門監(jiān)管機構還沒有建立起來。監(jiān)管制度方面仍然存在監(jiān)管重復、監(jiān)管真空、監(jiān)管職責難以界定和監(jiān)管法規(guī)寬嚴程度差異等問題。

混業(yè)經營趨勢下重構監(jiān)管主體

隨著國際金融業(yè)混業(yè)經營趨勢的發(fā)展，我國實現(xiàn)混業(yè)經營的步伐正在加速。從2007年7月中國人民銀行《同業(yè)拆借管理辦法》允許保險公司進入同業(yè)拆借市場后，銀行和保險公司實現(xiàn)了資金的融通。交通銀行于2009年獲批收購中國人壽持有的中保康聯(lián)人壽保險51%股權后，同年中國銀行業(yè)獲批全資收購中銀保險。隨后，工商銀行、建設銀行、農業(yè)銀行都相繼與保險業(yè)聯(lián)姻。除此之外，國內又掀起了一股券商籌建基金公司的浪潮，我國金融業(yè)從分業(yè)經營轉向混業(yè)經營的過程加快了。

無論金融業(yè)實行混業(yè)經營還是分業(yè)經營，追求利潤都是最終的目的，對風險的控制是對其進行監(jiān)管的主要目標。混業(yè)經營趨勢為我國金融監(jiān)管體制帶來的影響是相當大的。為了應對我國混業(yè)經營需要綜合監(jiān)管的局勢，應該盡快建立一個綜合性監(jiān)管機構。在此我們可以借鑒英國監(jiān)管模式的改革，英國《金融服務與市場法》從法律上確認了金融監(jiān)管體制的改變，規(guī)定金融服務局為全能綜合性監(jiān)管機構。不僅對銀行、投資公司、保險公司和住房信貸機構進行監(jiān)管，而且對金融市場、清算和結算體系、金融行業(yè)的內部行為和外部事務都有監(jiān)管權。就我國監(jiān)管體系目前的現(xiàn)狀來看，我國“一行三會”的結構與美國以美聯(lián)儲為中心的“傘狀”監(jiān)管框架有些相似，這種模式最主要的問題就是缺乏監(jiān)管部門的有效協(xié)調。針對目前現(xiàn)狀，我們可以建立以“一行三會”為基礎的中國金融監(jiān)督委員會，統(tǒng)領我國金融監(jiān)管工作，對金融業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管，為金融監(jiān)管體系改革奠定基礎。在建立綜合性監(jiān)管機構的同時，也應該盡快立法確立監(jiān)管機構的地位、規(guī)定監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式以及具體可行的程序?？山梃b美國《金融服務現(xiàn)代化法案》、英國《金融服務與市場法》以及日本和臺灣地區(qū)對此的相關規(guī)定。

規(guī)范銀行業(yè)監(jiān)管的權力

在完善我國銀行監(jiān)管主體的過程中，應對銀行業(yè)監(jiān)管的權力進行規(guī)范。在現(xiàn)代國家，規(guī)范政府公權力是法治的核心目的。銀行業(yè)監(jiān)督管理公權力的規(guī)范化與法制化是我國銀行監(jiān)管法律制度法制建設的重要目標。這就要求具體做到：第一，監(jiān)管職權法定。這就意味著銀行監(jiān)督管理機構的職責與職權都由法律規(guī)則做出設定，監(jiān)管機構的職責與職權都由法律授予，銀行監(jiān)督管理的法律是監(jiān)管者行使職權與履行職責的直接依據。第二，對監(jiān)管權力的限制。為了防止銀行業(yè)監(jiān)管權力的濫用和擴張，法律必須對其予以制約和限制，通過監(jiān)管立法對其權力范圍、形式及行使方式作出規(guī)定。第三，要加強對權力的監(jiān)督。不僅要從外部對監(jiān)管權力進行監(jiān)督，也要建立監(jiān)管權力的內部監(jiān)督機制。

制定良好的銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則是規(guī)范監(jiān)管權力并依法監(jiān)管和職權法定的前提和基礎。銀行業(yè)監(jiān)管法治的首要意義在于有法可依，而法治理念體現(xiàn)在立法者對自由、平等和人權等法的價值的追求上面。在法制現(xiàn)代化的進程中，制定符合法的價值的法律規(guī)則成為法治建設的重要目標。在銀行監(jiān)管的法治建設過程中，良好的監(jiān)管規(guī)則應當符合對法的價值的追求。我國立法者應當從法的價值出發(fā)，讓這些價值成為現(xiàn)代銀行業(yè)監(jiān)督管理法律制度存在和運行的基礎。良好的銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則，應當在銀行監(jiān)管法律體系構建的邏輯層面達到確定性和完整性追求的同時，也要促進各方主體對自由、權力以及正義的追求；實現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間權力與權利的制約和平衡，也要遵循銀行業(yè)及監(jiān)管的發(fā)展規(guī)律；在追求銀行業(yè)經營效率的同時，也要兼顧國家銀行體系的整體安全。規(guī)范監(jiān)管權力也要求遵循銀行業(yè)監(jiān)管的當法律程序。正當法律程序是提升法治程度和質量的重要因素。遵守正當法律程序是保障監(jiān)管權力的正當行使、對權力進行約束、保障監(jiān)管者與被監(jiān)管者雙方利益的途徑。具體體現(xiàn)在：銀行監(jiān)管者在制定監(jiān)管規(guī)則時，應當組織聽證制度來保障被監(jiān)管者的權利在立法時得到保障；銀行監(jiān)管者在行使監(jiān)管權力時，對金融機構及其他社會公眾的利益造成影響時應當告知，并聽取陳述和申辯。同時，這些程序應當由法律進行明確規(guī)定；在監(jiān)管機關執(zhí)法時應做到監(jiān)管的公開、公平和公正。

強化銀行同業(yè)自律機制的作用

國家對銀行業(yè)進行監(jiān)管的主體除一國監(jiān)管機構外，銀行同業(yè)自律機制的監(jiān)督管理作用也是不能忽視的。同業(yè)自律機制作為行業(yè)自律監(jiān)管的機構在世界范圍內較為普遍，在各國銀行監(jiān)管體制中對同業(yè)自律機制的作用都是相當重視的，其中最典型的是英國早期的自律性監(jiān)管，大部分的監(jiān)管目的都是通過協(xié)議的形式達成的，我國香港地區(qū)的銀行業(yè)同業(yè)自律制度的建立也是非常完善的。依據《香港銀行公會條例》成立的香港銀行公會單獨作為香港銀行業(yè)監(jiān)管體系的一個層次擁有很大的權力，對銀行業(yè)自律調節(jié)的同時也能達到對銀行系統(tǒng)監(jiān)督管理的目的。銀行業(yè)同業(yè)自律機制是銀行業(yè)對內部系統(tǒng)加以管理、加強同業(yè)約束并且維護行業(yè)整理利益的機制。作為民間性組織，它是與監(jiān)管當局相區(qū)別的監(jiān)督管理機構。它能夠立足于銀行系統(tǒng)內部對系統(tǒng)出現(xiàn)的問題及時發(fā)現(xiàn)并采取措施，在大大提高了監(jiān)管效率的同時，也彌補了監(jiān)管當局的監(jiān)管漏洞。提高對銀行業(yè)同業(yè)自律機制的重視，加強銀行業(yè)自律監(jiān)管的作用，是我國銀行監(jiān)管主體完善的又一重點。

（作者單位：北京市公安局第十二總隊）