楊洋

摘要：公眾的信任對公募基金會的發(fā)展舉足輕重，是其賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。目前中國公募基金會面臨著信任危機的挑戰(zhàn)，但“危機”中孕育著改革的“機遇”。公募基金會的信任危機問題實是政府公信力缺失的次生現(xiàn)象。如何重獲公信力？主要有三個基本要素：一是透明公益是根本；二是完善制度是保障，三是組織自律是關(guān)鍵。轉(zhuǎn)型社會中即使公募基金會存在公信力缺失的問題，但其巨大的社會功能仍不可替代。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型；公募基金會；信任危機

中圖分類號：F830文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0095-04

引言

生活在當今中國的很多人正時刻經(jīng)歷著、感受著愈演愈烈的信任危機，從食品安全問題到小悅悅的悲劇發(fā)生再到最近發(fā)生在上海老人摔倒事件等等，道德淪陷正深深地觸碰著人們內(nèi)心的底線。這種信任危機彌散在整個社會的方方面面，政府與民眾之間、市場利益主體之間和一般社會成員之間。中國發(fā)生的兩次罕見大地震，把中國人民的善良和團結(jié)之心凝聚在一起，越來越多的人開始關(guān)注加入到中國的公益慈善事業(yè)中，但是去年引起廣泛關(guān)注的“郭美美事件”把公益組織再次推到信任危機風暴的風口浪尖，非營利組織特別是公募基金會面臨著史無前例的信任危機挑戰(zhàn)。

基金會這一組織制度形成歷史悠久，但本身呈多樣性和復雜性，不同的國家對其定義和實際運作大相徑庭[1]。美國基金會中心認為基金會是“非政府的、非營利的、自由資金（通常來自單一的個人、家庭或公司）并自設(shè)董事會管理工作規(guī)劃的組織，其創(chuàng)辦的目的是支持或援助教育、社會、慈善、宗教或其他活動以服務于公共福利，主要途徑是通過對其他非營利機構(gòu)的贊助?！敝袊幕饡喲灾侵富诰栀浀墓婊饡?。2004年頒布的中國《基金會管理條例》中對基金會進行了分類，將其分為：公募和非公募基金會。公募與非公募基金會最根本區(qū)別是：公募基金會屬于公共籌款型基金會，主要依靠成立后向公共募集的資金來從事公益活動；非公募基金會屬于管理獨立基金的基金會，主要依靠有資金的運作增值以及發(fā)起人等的后續(xù)捐助來獲得資金從事公益活動。對于公募性非營利組織而言，公眾的志愿性捐贈是其主要資源來源，且不具有財政機制的強制性和市場機制的交易性，而是公眾的捐贈意愿來決定。公募基金會的公信力是指公募基金會公開說明組織所獲各種資源的流向，以及說明各種運作是否有成效、是否符合組織宗旨及其社會承諾，用來證明其為可靠組織。

一、社會轉(zhuǎn)型期中國公募基金會信任危機大爆發(fā)

1.“郭美美炫富”事件在媒體助推下引發(fā)公募基金會信任危機

從“郭美美”事件、慈善總會“尚德詐捐門”、青基會“中非希望工程”到萬元帳篷和天價公務餐等一連串事件使得慈善信任風暴愈演愈烈，承載著中國慈善事業(yè)名譽的社會公益機構(gòu)信譽受到極大破壞，公眾的捐贈熱情大大降低，善款數(shù)額大大減少，中國公募基金會正面臨著前所未有的信任危機，但“危機”中孕育著改革的“機遇”。“郭美美”絕非偶然、孤立的事件，她只是一個引爆點，觸發(fā)了更多公眾對公益組織的關(guān)注，激起了熱愛公益的人們郁積的對慈善機構(gòu)的不信任，但政府、公益組織、媒體和社會公眾都應該正確面對慈善事業(yè)的信任危機。

2.社會轉(zhuǎn)型期中國公募基金會成長發(fā)展背景

伴隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，社會財富快速積累，同時貧富差距急劇擴大，中國基金會賴以生存的社會經(jīng)濟環(huán)境與20世紀80年代初第一家基金會成立時相比，發(fā)生了極大的變化。從改革開放之初到2004年《基金會管理條例》的頒布，中國的基金會的發(fā)展道路蜿蜒曲折，并有其特殊的歷時條件。首先，整個經(jīng)濟還處于起步階段、財富積累遠遠不足；其次，舊體制十分強大、新舊體制轉(zhuǎn)型尚未充分展開；第三，社會轉(zhuǎn)型期社會公益需求旺盛、政府公共管理和公共服務的職能尚未充分發(fā)達?；饡陌l(fā)展，沒有經(jīng)驗可循，也沒有外國模式可以借鑒，甚至長期沒有規(guī)范和框架，是在摸索中前進發(fā)展[2]。在這個特殊時期，中國特色的基金會發(fā)展之路呈現(xiàn)出了自上而下、公益導向、聚財為主、項目主導、規(guī)模零散的五大特點。在這樣的一個背景下，仍處于初級階段的公募基金會的強大功能和作用并沒有得到充分發(fā)揮，很多方面都需進一步完善、規(guī)范。

3.中國公募基金會公信力建設(shè)勢在必行

近年來，公募基金會的發(fā)展以及信任等問題逐漸引起社會廣泛關(guān)注和討論，從國家領(lǐng)導的高度重視到非營利組織負責人、媒體以及廣大專家學者的關(guān)注，再到很多知名的公眾人物如企業(yè)家陳光標、演員李連杰、歌手王菲等對公益事業(yè)的積極投入，公益慈善事業(yè)的發(fā)展如火如荼，而高的關(guān)注度可推動其發(fā)展進步[3]。在第四十三屆南丁格爾獎章頒獎大會上，國務院副總理回良玉指出，慈善事業(yè)要深化改革，切實維護慈善公益組織的公信力[3]。中國紅十字會會長、全國人大常委會副委員長華建敏曾指出，中國紅十字會要進一步深化改革、創(chuàng)新機制、更加自覺接受社會監(jiān)督，虛心聽取意見建議，不斷增強責任感、提升公信力，以贏得全社會的尊重與信賴。慈善組織如何改革 [3] ？中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團認為，中國慈善業(yè)應首先去行政化傾向，回歸其民間屬性，重新制定資源分配規(guī)則。公眾的信任直接決定基金會資源的獲得能力。因此，高信任度是中國公募基金會發(fā)展的社會基礎(chǔ)，社會信任度的降低與缺失，使非營利組織不能在政府與公眾、政府與市場之間很好地與公眾溝通，有效地彌補政府失靈，從而影響其資源的獲得，限制了非營利組織的發(fā)展。因此，公募基金會的公信力建設(shè)應擺在其發(fā)展的首要位置。

二、社會轉(zhuǎn)型期中國公募基金會信任危機的表現(xiàn)

1.捐贈數(shù)額的驟減

公募基金會信任危機的最明顯的表現(xiàn)就是捐贈數(shù)額的銳減，只有具備公眾高信任度的基金會才能獲得公眾的認可得到高數(shù)額的捐贈，從而最終實現(xiàn)組織目標。比如去年因為“郭美美事件”所引發(fā)公募基金會接受捐贈大幅降低就較為明顯 [4]。中國法制晚報在名為《受近期事件影響，社會捐款降五成》的文章中披露：自“郭美美事件”等一系列事件發(fā)生后，社會捐款數(shù)以及慈善組織捐款數(shù)額均出現(xiàn)銳減。從民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，去年6月全國社會捐款10.2億元，而7月為5億元，減少5.2億元。捐贈熱情的下降以及數(shù)額的急劇減少，充分體現(xiàn)了公眾對中國公募基金會與日俱增的不信任和失望情緒。隨著信任危機的不斷加劇，不僅是知名的慈善家們?nèi)绮艿峦?、陳光標等，越來越多的公眾或企業(yè)繞開公募基金會，選擇高成本的點對點的捐贈，這樣的趨勢將會嚴重制約中國公募基金會的發(fā)展以及整個公益事業(yè)的健康發(fā)展。

2.公眾的反響

隨著網(wǎng)絡(luò)信息的快速傳播比如微博，人們更直接地選擇網(wǎng)絡(luò)等媒介表達對公募基金會的不信任、不滿。由于公眾可通過多渠道獲得需要捐贈幫助的個人信息，他們更愿意去選擇直接的幫助那些需要在媒體尋求幫助的人，但這不僅會增加捐贈成本，這對慈善組織來說也是極大的挑戰(zhàn)，因為失去了公信力，非營利組織作為“第三部門”就不能“謀其政”。其次，是機構(gòu)評估的結(jié)果。中國公募基金會都有一個業(yè)務主管單位，而實權(quán)多由政府離退休人士掌管，他們的管理方式方法不可避免的會照搬行政機關(guān)一套，加上很多地方政府由于財政比較困難，善款被挪用的情況時有發(fā)生。而企業(yè)和個人所捐的善款 “下落不明”的情況更是屢見不鮮，公眾便會會認為他們捐贈給基金會的的錢物最后是歸地方政府所有，所以把救災款被貪污、截留、挪用等責任全部歸咎到政府，從而對政府或者慈善組織失去信任。公眾因不了解而無法分清政府組織的一次性捐助和慈善事業(yè)二者差別所在，也會影響他們對公募基金會的信任。理順政府與慈善組織的關(guān)系，讓公募基金會自主運作可以幫助提高公募基金會的公信力。與此同時，監(jiān)察部門、媒體和公眾應加大對政府的管理部門和獨立評估機構(gòu)的監(jiān)督。

3.組織活動的低效率

捐款的有效使用率是捐贈者們最為密切關(guān)注的問題，即組織的績效問題。如何才能得到滿足雙方意愿的活動成效呢？首先作為公募的基金會做好活動前的各項準備工作，明確活動的使命，與資助人和服務對象保持良好的溝通，竭力做到少花錢，多辦事。低效率或無效率的資金使用，組織完不成其既定使命或者高成本的執(zhí)行活動是目前很多公募基金會共同存在的問題。只有提高活動的效率才能保證籌資的目的和組織的使命保持一致，順利完成既定的使命，降低成本，滿足捐助人的捐贈意愿和服務對象的需求。

三、中國社會轉(zhuǎn)型期公募基金會信任危機的原因

（一）外因

1.社會環(huán)境。中國公募基金會發(fā)展較晚，社會信用體系還在逐漸完善之中。弄虛作假、踐踏合約、違法經(jīng)營、偷稅漏稅等社會現(xiàn)象比比皆是，導致了經(jīng)濟領(lǐng)域的信任危機；其次，官員猖狂的貪污腐敗、違法亂紀等現(xiàn)象也屢屢發(fā)生；生活方面，人與人的信任也急劇降低，從小悅悅的悲劇發(fā)生到老人摔倒無人敢上前攙扶，信任危機成為了社會健康和諧發(fā)展的阻礙。非營利組織在社會轉(zhuǎn)型背景下，甚至有人本著私利，打著非營利組織的幌子，利用國家對非營利組織的減、免稅等優(yōu)惠政策，進行營利性的商業(yè)活動，而有些政府官員卻利用手中掌握的權(quán)力尋租。這些現(xiàn)象完全背離了公募基金會的本質(zhì)屬性。

2.雙重管理體制和監(jiān)督。對于基金會來說，大多數(shù)都具有“雙重管理體制”這樣一個特點。在雙重管理模式中，主要的管理者們均由業(yè)務主管單位任命，如此產(chǎn)生的管理團隊會存在缺乏使命感、能力欠缺或獨斷專行這樣一些特點，管理者們更愿意把決策權(quán)牢牢地控制在自己手中。而且，很多公募基金會管理者其實就是政府部門的行政人員兼任，他們有些缺乏應有的責任感和工作熱情也就不足為奇。這樣的組織文化偏向于衙門文化，使得組織不能形成正確的使命和目標。由于政府行政力量的強大，業(yè)務主管單位并沒有掌握優(yōu)先決策權(quán)。這樣一來，公募基金會就僅僅存在于形式，實際上是政府在操作和運行。

3.制度層面。首先是監(jiān)督制度的缺失。主要體現(xiàn)在：監(jiān)督主體缺失、監(jiān)管不到位、新聞輿論的錯誤引導監(jiān)督之后、專業(yè)評估機構(gòu)的缺失。其次是立法方面，規(guī)范非營利組織的主要法律有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。這些分別是以“國務院”的名義針對社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位的登記和管理而設(shè)立的法律法規(guī)。但是，隨著全球化所帶來的影響和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，舊的條例辦法并不能全面地適應社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要。特別是針對非營利組織的財稅、人力資源管理、募捐和捐助政策等方面，還存在很多空白，并無系統(tǒng)的法律法規(guī)加以規(guī)范，從而形成對非營利組織信任體系的支持。對于不同類型的社會團體和行業(yè)，相應的配套法律還很滯后。這也是導致非營利組織管理混亂的主要原因之一。

（二）內(nèi)因

1.缺乏專業(yè)管理人才。中國公募基金會管理人員行政化傾向嚴重，專業(yè)化程度很低，并未接受過系統(tǒng)的非營利組織管理知識的培訓，而在資金籌措、管理等方面的技能也有欠缺，很難獲得公眾的信任。當管理人員根據(jù)自己的一己之好來管理整個團隊時，容易造了志愿失靈的局面，并與組織的使命和目標背其道而行之。公募基金會的工作人員不僅應有正確的使命感、責任感，還應需要有專業(yè)化的技能和風險精神，這也直接影響著志愿者參與的積極性。

2.責任不明確。社會責任、公益意識不強、營利化傾向嚴重的公募基金會是很難取得公眾的信任和認可的。首要的問題就是明確自身責任和定位，業(yè)務主管單位要加大力度管理對基金會工作人員的管理。中國目前不論是政府主管單位、理事會、媒體、公眾還是基金會自身在問責這方面所做的工作遠遠不夠，對公募基金會問責制度的建設(shè)遠遠不夠，易導致公募基金會的社會責任的缺失?；饡蛑贫然鸵?guī)范化邁進，如果沒有制度的約束，僅僅靠道德的約束遠遠不夠，沒有好的制度，基金會就不能更好更遠的發(fā)展下去。其次，組織的自律也是至關(guān)重要的，非營利組織也迫切需要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度、明確自律標準，同時政府相關(guān)部門機構(gòu)應給予積極的回應和支持。

3.資金使用低效率、欠透明。目前中國絕大多數(shù)基金會的公開透明程度還距公眾的要求很遠。公信力的缺失很大程度上主要問題是資金使用的長期不透明所致。捐贈人沒有途徑了解到資金的使用和資助相關(guān)情況，更不要談捐贈人的問責。基金會公開透明的內(nèi)容有很多，主要包括：捐贈款物的數(shù)量、使用方式、效率、受益人；公益成本；項目開展情況；基金會的內(nèi)部治理情況；項目開展的情況和外部評價等。公開透明對基金會發(fā)展至關(guān)重要，可以提高其公信力。

總之，中國公募基金會正處在誠信缺失的社會轉(zhuǎn)型環(huán)境中，雙重管理體制弊端，監(jiān)督機制不健全，立法不完善，專業(yè)人才隊伍缺乏，社會公共責任缺失以及內(nèi)部管理機制不完善等等問題，都是造成中國公募基金會信任危機的原因所在，這需要政府、媒體、社會公眾和公募基金會自身的共同努力去消散信任危機的迷霧。

四、結(jié)論與討論

（一）公募基金會的信任危機問題是中國政府公信力缺失的次生現(xiàn)象

從公募基金會信任危機的表現(xiàn)和原因分析的基礎(chǔ)上，我們可以看出，公募基金會的信任危機問題實則是中國政府公信力缺失的次生現(xiàn)象。目前國內(nèi)保留下來的絕大多數(shù)公募基金會都帶有行政色彩，被稱為為“準政府機構(gòu)”，因此其運行主要參照行政機關(guān)的標準，與政府機構(gòu)及其相似的是在信息公開方面缺乏動力和與之匹配的監(jiān)督機制，因此在某種程度上講，中國公募基金會其具有政府公信力缺失的一部分特點。在中國，政府與公募基金會關(guān)系密切。從根本上講，慈善公益事業(yè)具有民間性、自愿性和自主性三個特點。而政府收稅后形成財政，政府將一部分資金投入到社會保障工作中，例如扶貧、救災、教育、醫(yī)療等，這其實是政府職責所在，不能與“慈善”混淆 。政府也可以自助給民間組織，委托專業(yè)的非營利組織去做一些公益事業(yè)，這是國際通例。在中國卻出現(xiàn)了相反的情形，民間捐贈往往流入政府管理使用。以汶川地震的大量捐款為例，紅十字會之所以無法向捐贈者公布善款的流向，將其公開透明化，據(jù)解釋是因為這些錢與政府的撥款混在一起，也就是說民間捐贈納入了政府財政。而政府的財政迄今實際是不公開的。最后，災后重建的種種業(yè)績?nèi)繗w功于政府的政績，將其混為一談。更不可思議的是，此后遇到類似的情況干脆明文規(guī)定，宅后的民間捐贈都要納入地方政府的財政當中去，從而導致論者詬病，沉重打擊社會捐贈的積極性，也導致政府及公募基金會的公信力大幅度降低。其次，“雙重管理體制”使得“業(yè)務主管單位”擁有了管理和決策權(quán)力，而且規(guī)定只有黨政機關(guān)或其授權(quán)的機構(gòu)組織才能擔任“業(yè)務主管單位”，通過這種方式把公募基金會置于政府的控制當中。由于政府公信力的日漸下降，也直接影響到公募基金會的公信力。公募基金會的“業(yè)務主管單位”在這種體制下掌握了法律賦予“理事會”的主要權(quán)力，所以登記注冊的非營利組織理事會只不過是徒有虛名。這種治理結(jié)構(gòu)是不合理的 [5]。在雙重管理體制下的公募基金會只保證其對主管單位負責，不能全面保證其對社會利益負責。而雙重管理模式中的公募基金會的主管管理者由有業(yè)務主管單位任命，如此產(chǎn)生的團隊除了未去“行政化”傾向以外，還缺乏使命感、能力欠缺，或者獨斷專行，把決策權(quán)控制在自己手中，而且，業(yè)務主管單位的人員或者其他政府部門的人員往往兼任組織的管理者，他們本來就公務繁忙，有些缺乏應有的責任感和工作熱情，因此很多組織的文化偏向于衙門化，也不大可能有達成共識的正確的組織使命和目標。在項目設(shè)計和執(zhí)行過程中，往往摻雜部門和個人私利。

由于政府與公募基金會之間的特殊關(guān)系以及社會轉(zhuǎn)型特點，政府公信力的高低直接影響公募基金會的聲譽以及人們的捐贈熱情。在這樣的社會轉(zhuǎn)型、基金會轉(zhuǎn)型的大背景下，就需要政府與公募基金會之間的密切配合，共同努力重塑公募基金會的公信力。

（二）轉(zhuǎn)型社會中公募基金會即使在公信力缺失的背景下，仍能發(fā)揮其他組織無法替代的作用

第一，政府不是萬能的，必須將某些職能釋放給社會，而公募基金會在公益服方面正是對政府社會保障體系的必要補充。就公募基金會而言，對政府來說，其可以通過自身的專業(yè)化程度、社會影響和行動，積極調(diào)動社會財富，推動各項社會公益服務，幫助解決一些社會弱者或者政府所估計不到的方方面面的困難問題；對公眾來說，公募基金會更具有親和力，是公益活動的載體，為公益宣傳使者和活動組織者，有實力去資助和興辦各類社會公益事業(yè)，喚醒公眾的慈善意識，提高全社會的道德水準；對捐贈人來說，它是公益的代言人、管理者，以其嚴謹?shù)呢熑涡暮途鞯牟邉潪樗麄兎?，使捐贈人達成自己的愿望和理想。社會保障作為一種政府支持，本應該由政府職能部門去執(zhí)行，但是，在社會生活中，還存在許多單靠政府不能解決的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域就需要依靠“第三部門”非營利組織來拾遺補闕，發(fā)揮重要的補充作用。因此，公募基金會正是政府主持的社會保障體系的必要的、有益補充的不可或缺的力量，它對于分擔政府的扶貧濟困壓力發(fā)揮著不可替代的作用。

第二，公募基金會是大力發(fā)展公益慈善事業(yè)，實現(xiàn)社會支持、幫助社會弱勢群體最有力的現(xiàn)實需要。雖然近些年來經(jīng)濟迅猛發(fā)展、科技不斷進步，但社會依然存在著需要特殊關(guān)懷和幫助的社會弱勢群體，如殘疾人、孤兒、老年人以及各種自然災害受害者等等。這些社會弱勢群體是公益事業(yè)的主要扶持對象和受益者。特別是近年來世界各地各種自然災害頻發(fā)，如汶川和青海玉樹兩次大地震，受災人數(shù)就以千萬計，受到的經(jīng)濟損失慘不忍睹。中國有句古話：眾人拾柴火焰高，公益組織恰能凝聚社會的力量去幫助、關(guān)愛受災的地區(qū)和災民。

第三，公募基金會通過公眾捐贈可協(xié)同政府實現(xiàn)第三次分配，從而消除貧富兩極分化的目標。隨著改革開放和經(jīng)濟的全球化，貧富差距已是一個不容小覷的問題。世界銀行一項調(diào)查報告指出，在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時，仍然會產(chǎn)生不可避免的貧困和不平等。據(jù)資料顯示，中國城市中20%的高收入戶與農(nóng)村中20%的低收入戶相比較，貧富差距高達10多倍。雖然產(chǎn)生社會財富分配不均的原因不是單一的，但現(xiàn)在社會上一些如陳光標、曹德旺的精英等有能力也愿意資助那些需要幫助和關(guān)愛的人們，那么，我們的社會就應該大力支持和鼓勵這種慈善公益行為，建立適當?shù)臋C制來規(guī)范和保護人們的愛心義舉。

結(jié)語

盡管目前很多公募基金會組織處于發(fā)展的初級階段，存在著公信力缺失、內(nèi)部管理不善、人才缺乏等諸多問題，但從中國公益事業(yè)長期發(fā)展來看，尤其是近幾年自然災害頻發(fā)的特殊時期，公募基金會仍能發(fā)揮其官方組織無法取代的社會作用，彌補政府失靈和市場失靈。如何重獲公信力？主要有三個基本要素：一是透明公益是根本；二是完善制度是保障；三是組織自律是關(guān)鍵。公信力建設(shè)工作必須落到實處，應切實加強中國公募基金會的內(nèi)部治理，推進中國非營利組織問責和監(jiān)督機制的構(gòu)建，加快其改革中透明度的建設(shè)。公募基金會的信任危機不僅僅是非營利組織發(fā)展的瓶頸和困阻，也是整個社會之憂。重建中國公募基金會的公信力，對于促進中國非營利組織的健康發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)具有重要作用。

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