康楠

編者按：

糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當(dāng)今世界三大經(jīng)濟(jì)安全。對于我們這樣一個擁有13億人口，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的國家而言，確保糧食安全不僅是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基本條件，而且是促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧的重要保障，同時還是確保國家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。為此，《經(jīng)濟(jì)》雜志推出糧食安全專題，從糧食耕地保護(hù)、科技種植、流通體系三方面闡述我國糧食安全現(xiàn)狀及相關(guān)的政策解讀。

10月23日，農(nóng)業(yè)部宣布，今年秋糧豐收已成定局，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)半個世紀(jì)以來首次連續(xù)九年增產(chǎn)。在“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”之下，“堅守18億畝耕地紅線”，近10年來，我國占全世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口。

但是，“糧食九連增”同時也令人喜憂參半。據(jù)國土資源部資料，我國糧食產(chǎn)區(qū)重心逐步北移，主要糧食產(chǎn)區(qū)的持續(xù)保障能力堪憂。耕地是糧食生產(chǎn)之基，糧食安全不僅與耕地數(shù)量有關(guān)，更與耕地質(zhì)量有關(guān)，我國耕地保護(hù)依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國耕地不僅人均數(shù)量少，而且質(zhì)量偏低。我國耕地土壤的有機(jī)質(zhì)含量不足歐洲同類土壤的一半，基礎(chǔ)地力產(chǎn)量只占50%左右，低于發(fā)達(dá)國家約20個百分點(diǎn)，存在營養(yǎng)元素含量偏低或不平衡、鹽堿、水土流失、耕層淺薄、漬澇、干旱缺水、過酸或過堿、重金屬污染等問題的耕地均占有較大面積。

“耕地質(zhì)量低造成了我國的糧食生產(chǎn)能力低而不穩(wěn)，國家的糧食安全沒有根本保證?！敝袊r(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員黃鴻翔表示，在這種情況下，只有加大投入才能取得較高產(chǎn)出，這就是我國以占世界7%的耕地消耗世界30%以上化肥的主要原因，也是我國農(nóng)民收入低下，而農(nóng)產(chǎn)品價格仍然缺乏國際競爭力的重要原因。

建設(shè)用地走歧路

在人多地少、水土資源匹配錯位的背景之下，我國面臨工業(yè)化、城市化快速發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的耕地占用壓力。國土資源部耕地保護(hù)司司長嚴(yán)之堯表示，“十二五”期間，我國將面臨建設(shè)用地需求集中釋放的壓力，建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

“從數(shù)量上來說，耕地面臨的最大的、實(shí)質(zhì)上的挑戰(zhàn)就是建設(shè)占用耕地增多，這是不可逆轉(zhuǎn)的?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮向記者分析，由于建設(shè)用地利用不合理，土地流轉(zhuǎn)不順暢，導(dǎo)致建設(shè)用地不斷占用耕地。

建設(shè)用地的利用存在諸多的不合理之處，且具有全國普遍性?！敖┠贽r(nóng)村‘建新不拆舊帶來耕地占用問題呈現(xiàn)上升趨勢?！敝袊茖W(xué)院地理科學(xué)與資源研究所基地研究員劉彥隨表示。

“相比居住這一塊，面子工程、形象工程存在大量的浪費(fèi)。”張鳳榮表示，有些地方，在較為落后農(nóng)村地區(qū)，建大廣場，修寬馬路，但是當(dāng)?shù)氐奈锪?、人流密度相對來說并不高。

此外，一些地方政府急于招商引資，將耕地零地價，甚至負(fù)地價轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。“我看過很多的開發(fā)區(qū)，地是荒著的，廠房根本沒有機(jī)器的響聲?！睆堷P榮解釋，很多企業(yè)根本不具備生產(chǎn)能力，甚至投機(jī)，或者在有機(jī)會時把地轉(zhuǎn)讓出去。

“中部地區(qū)，特別是西部地區(qū)，占用耕地建設(shè)開發(fā)區(qū)，面積非常大，使用效率很低?！睆堷P榮說，這種現(xiàn)象一直存在，并且這種現(xiàn)象正在從東南部向西北部推進(jìn)。

“現(xiàn)行《土地管理法》主要圍繞耕地保護(hù)進(jìn)行規(guī)范，對保護(hù)耕地起到了促進(jìn)作用，但對建設(shè)用地集約利用管理卻存在不少漏洞?！眲╇S表示。

依照目前相關(guān)規(guī)定，荒蕪的土地可以由國家無償收回，但是如何收回面臨一定的阻力?！叭绾伟验e置的土地利用起來，存在制度上的、技術(shù)上的問題。”張鳳榮分析，比如占用耕地的企業(yè)可能是從銀行貸的款，這涉及的是一連串的東西。

張鳳榮表示，加強(qiáng)土地使用效率，必須要建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場，讓建設(shè)用地活起來，無論是轉(zhuǎn)為國有出讓給商家的土地，還是農(nóng)民集體的建設(shè)用地都在統(tǒng)一、有形的市場下發(fā)生買賣和流轉(zhuǎn)。

“我們土地市場不發(fā)達(dá)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由一級市場給了這些企業(yè)，這個過程是非常大的量，但是二級市場，所謂流轉(zhuǎn)的很少?！睆堷P榮告訴記者，目前土地市場沒有培育好，配套的政策，制度，機(jī)制沒有建立起來?！坝捎谶@種流轉(zhuǎn)不順暢，就造成了第一個過程，只有農(nóng)用地變成建設(shè)用地，集體的土地變?yōu)閲械倪@個路子，這是建設(shè)用地不斷占用耕地的原因。”

占補(bǔ)平衡壓力大

我國耕地占補(bǔ)平衡政策要求建設(shè)占用多少耕地，各地人民政府就應(yīng)補(bǔ)充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍５?，我國耕地后備資源的數(shù)量有限，質(zhì)量較差，耕地占補(bǔ)平衡面臨一定的壓力。

據(jù)嚴(yán)之堯介紹，我國面臨耕地后備資源不足的突出問題，全國集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源現(xiàn)僅有約8000萬畝，除東北和新疆部分地區(qū)外，大多分布在生態(tài)脆弱地區(qū)，水土光熱條件差，補(bǔ)充耕地成本高、難度大。特別是有的省份后備資源接近枯竭，對大規(guī)模開發(fā)后備土地資源的依賴難以為繼。

“過去的農(nóng)業(yè)都是在平原，土地肥沃，而且大多數(shù)都是在西南地區(qū)，降水比較多?！睆堷P榮解釋，如果在類似這些地區(qū)補(bǔ)充一些耕地，很多是朝山上走，即補(bǔ)充山地?！皩?shí)際山區(qū)的耕地，就是一步步把人逼上去的，耕地少了，人多了，就朝山上去?！?/p>

張鳳榮表示，占補(bǔ)平衡政策導(dǎo)致耕地向低質(zhì)量土地走，即新增加的耕地質(zhì)量可能比不上被占用的。如果要達(dá)到優(yōu)質(zhì)的質(zhì)量，需要很高的投入，甚至實(shí)際上投入再高也達(dá)不到。

另外，由于水土流失，造成了大面積的耕地退化。據(jù)了解，目前我國仍有近1/3的國土面積存在不同程度的水土流失，2005年7月至2008年11月開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”研究顯示，水土流失給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量3.5%。

從全國耕地的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，我國目前耕地平均等別為9.80等，低于平均等別的10至15等地占全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定總面積的57%以上，生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。

因此，張鳳榮建議，耕地生長肥力的提高，水利建設(shè)，水土流失的防治，土壤的培肥問題，需要國家加大投入。而且越到今天，越要重視。

為提高耕地質(zhì)量，《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015）》已正式頒布，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地整治勢在必行。但是，耕地質(zhì)量的提高也面臨著一定的阻力。

“農(nóng)村土地整治，中低產(chǎn)田改造等耕地保護(hù)相關(guān)工程需要大量的前期投入?！眲╇S表示，在缺少外部介入的條件下，耕地的保護(hù)實(shí)際投入力度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于理想的耕地保護(hù)投入需求。

“如果國家不投入，老百姓也不會投入，如果投入的部分的提高和糧食產(chǎn)出的提高，是不相稱的，農(nóng)民不如外出打工。因此，更應(yīng)該把土地整治看成國家行動，國家從糧食安全角度提高投入?！睆堷P榮說。

劉彥隨建議，應(yīng)著力改變當(dāng)前“中央政府積極、地方政府消極”、“國土部門積極，其他部門消極”、“農(nóng)民被動承擔(dān)，其他主體無關(guān)”的耕地保護(hù)格局。

土壤污染之憂

糧食生長所依賴的土壤質(zhì)量，直接決定了糧食的安全。隨著工業(yè)化程度的提高，土壤污染問題日益凸顯，并威脅糧食的安全。

2011年10月，環(huán)保部部長周生賢曾在十一屆全國人大常委會第23次會議的報告中表示，中國土壤環(huán)境質(zhì)量總體不容樂觀，中國受污染的耕地約有1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%。

然而，這一數(shù)據(jù)是上個世紀(jì)90年代的數(shù)據(jù)，并不是最新的數(shù)據(jù)。環(huán)保部與國土部早已于2010年完成的全國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果至今并未對外公布。

就土地污染的面積，中國工程院院士、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長羅錫文曾公開指出，有調(diào)查顯示，我國受重金屬污染的耕地面積已達(dá)2000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6。其中，受礦區(qū)污染的土地200萬公頃，石油污染土地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業(yè)三廢”污染耕地近1000萬公頃，污染農(nóng)田面積達(dá)330多萬公頃。不管實(shí)際污染面積是多少，受污染的耕地?zé)o疑對糧食安全構(gòu)成威脅。

不管數(shù)據(jù)是否精確，耕地受到污染已成定局。但是，究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，人為因素是造成土壤污染的主要原因。目前，我國農(nóng)藥使用量已達(dá)130萬噸，是世界平均水平的2.5倍，受農(nóng)藥污染的耕地土壤面積達(dá)1.36億畝，地膜使用量達(dá)63萬噸，白色污染嚴(yán)重，畜禽糞便產(chǎn)生量達(dá)到工業(yè)固廢量的3.8倍，造成嚴(yán)重的有機(jī)污染物的污染。另據(jù)統(tǒng)計，我國受工業(yè)污染的農(nóng)田達(dá)到6000萬畝。

關(guān)于土壤污染的危害，張鳳榮告訴記者，土壤污染往往對糧食的生產(chǎn)量沒有影響，但是污染累積，對人造成危害是無疑的，危害的程度，還需要進(jìn)行研究。“另外，如何去除污染，是今后要注意和控制的問題。必須加強(qiáng)教育，加強(qiáng)調(diào)查，要敢于把這個向老百姓交待，要透明?！?/p>

針對污染物的去除，張鳳榮表示，“污物的回收利用成本高，需要國家支持。比如，現(xiàn)在土地薄膜的殘存非常高，如何把薄膜提出來？比如政府用多少錢把薄膜收回來、采取懲罰措施，更重要的是，研究可降解的薄膜技術(shù)?！?/p>

另外，張鳳榮認(rèn)為，更重要的是如何能夠?qū)⒅醒胝弊兂筛骷壵?，變成各級政府主動的行動，這需要我們從體制上來做?！皣沂种匾暩乇Ｗo(hù)，各級政府真正執(zhí)行的時候，他認(rèn)為這些限制發(fā)展，他認(rèn)為只有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是發(fā)展。這與干部的績效指標(biāo)有關(guān)系，考核包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但是沒有說去考核搞環(huán)保、搞資源保護(hù)做得好的?！?/p>