■吳海民 俞雪花

財政再就業(yè)資金支出的績效評價探析

■吳海民 俞雪花

一、再就業(yè)績效評價的背景

近年來，我國失業(yè)群體逐漸增大，失業(yè)率持續(xù)走高，并接近5%的警戒線，再就業(yè)形式十分嚴峻。對此，黨和政府給予了高度重視，在近年的財政預(yù)算安排中，再就業(yè)資金在整個財政預(yù)算中所占的比例逐年上升。然而，在實踐中再就業(yè)資金的運用卻普遍存在 “重項目、輕效益，重分配、輕管理”的現(xiàn)象，對資金使用過程與結(jié)果缺乏有效的監(jiān)督考核與“跟蹤問效”，這不僅影響到了財政資源的優(yōu)化配置，而且造成許多不必要的浪費。因而如何以“眾人之財”辦好“眾人之事”，防止出現(xiàn)“政績工程”、“形象工程”，是一項關(guān)系到廣大失業(yè)人員能否“安居樂業(yè)”的重大事件。再就業(yè)資金支出使用的績效評價正是考核政府再就業(yè)服務(wù)工作業(yè)績成果的一種科學(xué)手段，其本質(zhì)是按照市場經(jīng)濟要求實行的一項監(jiān)管制度，目的在于提高財政資金支出的效益水平。隨著就業(yè)壓力的不斷上升，適時推動再就業(yè)資金績效評價已成為現(xiàn)階段促進再就業(yè)工作的當(dāng)務(wù)之急。

二、再就業(yè)績效評價的目標(biāo)

所謂財政績效評價，就是運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過定量定性對比分析，對財政支出期間的項目效益和業(yè)績結(jié)果做出客觀、公正與準(zhǔn)確的綜合評判。推行財政績效評價可以使公共服務(wù)的質(zhì)量與成本得到更為廣泛的關(guān)注與監(jiān)督，以確保納稅人的每一分錢都能有效地轉(zhuǎn)換成優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和現(xiàn)實的生產(chǎn)力。再就業(yè)績效評價作為政府促進再就業(yè)工作績效管理的基礎(chǔ)和重要組成部分，強調(diào)的是“結(jié)果、責(zé)任和效率”。推行財政再就業(yè)資金績效評價，就是要使支出結(jié)果更好地反映政府的階段性發(fā)展戰(zhàn)略，推動“績效預(yù)算”模式建立，增強預(yù)算資源分配與勞動部門績效之間的聯(lián)系，提高再就業(yè)資金支出的科學(xué)性、規(guī)范性。通過再就業(yè)績效考核，達到對再就業(yè)管理部門的激勵與鞭策，提高再就業(yè)資金分配的科學(xué)性和效率性，真正從源頭上實現(xiàn)財政資源的高效配置，以最少的投入實現(xiàn)最大的就業(yè)。

三、再就業(yè)績效評價的功能

一是導(dǎo)向功能。再就業(yè)績評價具有引導(dǎo)評價對象即政府勞動部門向預(yù)定目標(biāo)前進的功效和能力。它對就業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)和就業(yè)政策的貫徹，具有相當(dāng)強的制約和保障作用。

二是鑒定功能。再就業(yè)績效評價具有對勞動就業(yè)主管部門的目標(biāo)達到度、合格與否、優(yōu)劣程度、水平高低進行判斷與確定的功用和能力。主要通過對再就業(yè)主管部門相關(guān)資料的收集、整理、分析、判斷、檢查、比較而獲得評價結(jié)果。

三是改進功能。再就業(yè)績效評價具有促使政府就業(yè)主管部門反省自身、克服不足、改變原有不良狀態(tài)，完善并促進其發(fā)展的功用和能力。

四是激勵功能。再就業(yè)績效評價能使政府就業(yè)主管部門產(chǎn)生努力實現(xiàn)或逼近預(yù)期目標(biāo)的動力。它是通過向政府就業(yè)主管部門反饋評價信息這一運行機制得以實現(xiàn)的。

五是管理功能。再就業(yè)績效評價具有使政府就業(yè)主管部門的行為得到調(diào)節(jié)、控制、規(guī)范并使其趨向于目標(biāo)并最終得以實現(xiàn)的功用和效能。該功能的發(fā)揮是建立在一整套嚴密而科學(xué)的評價指標(biāo)體系與評價程序基礎(chǔ)之上的，因此優(yōu)越于一般的經(jīng)驗性、行政性管理功能。

四、再就業(yè)績效評價的指標(biāo)體系

根據(jù)可操作性、重要性、社會效益性以及定量與定性分析相結(jié)合的原則，構(gòu)造出再就業(yè)支出績效評價指標(biāo)體系及其結(jié)構(gòu)，即目標(biāo)層（一級指標(biāo)）、準(zhǔn)則層（二級指標(biāo)）和指標(biāo)層（三級指標(biāo)）。一級指標(biāo)（用A標(biāo)度）就是再就業(yè)專項資金支出績效指數(shù)。二級指標(biāo)（用B標(biāo)度）包括三大類。

第一類是數(shù)量結(jié)構(gòu)指標(biāo) （用B1標(biāo)度），用來反映勞動部門為促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)而對各個單元項目所投入的人力、物力、財力等的支出情況，因而是衡量勞動部門再就業(yè)工作業(yè)績的基本數(shù)量指標(biāo)，具體又分以下幾項分指標(biāo)（即三級指標(biāo)，用C來標(biāo)度）：①再就業(yè)專項支出占財政支出的比重（C1），即政府財政預(yù)算中安排的再就業(yè)專項支出占整個財政預(yù)算支出的比例，此數(shù)據(jù)反映了政府對再就業(yè)工作的重視程度與支持力度；②萬元專項支出培訓(xùn)再就業(yè)人數(shù)（C2），即勞動部門每支出1萬元再就業(yè)專項資金所培訓(xùn)的再就業(yè)人員數(shù)；③萬元專項支出新增崗位數(shù)（C3），即勞動部門每支出1萬元再就業(yè)專項資金所增加的新崗位數(shù)；④萬元就業(yè)基地建設(shè)支出安置人員數(shù)（C4），即勞動部門每支出1萬元再就業(yè)基地建設(shè)資金所安置的就業(yè)人員數(shù)，反映就業(yè)基地建成后新創(chuàng)造崗位數(shù)量與促進就業(yè)的能力程度；⑤創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地年培訓(xùn)人數(shù)（C5），指開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)項目的市創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地1年內(nèi)培訓(xùn)合格的創(chuàng)業(yè)人員數(shù)。

第二類是質(zhì)量效益指標(biāo) （用B2標(biāo)度），用來反映勞動部門再就業(yè)工作的效率、結(jié)果、社會效益等產(chǎn)出情況，是對勞動部門再就業(yè)工作質(zhì)量高低好壞程度的一種現(xiàn)實檢驗與客觀評價，具體又包括以下5個三級指標(biāo)：①下崗失業(yè)人員再就業(yè)率（C6），指報告期內(nèi)已實現(xiàn)就業(yè)的下崗人員和失業(yè)人員占總下崗失業(yè)人員的比重，主要反映轄區(qū)內(nèi)領(lǐng)取《再就業(yè)優(yōu)惠證》的下崗失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)的情況；②城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（C7），指報告期末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)占期末從業(yè)人員總數(shù)與期末實有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)之和的比重；③培訓(xùn)合格率（C8）， 指培訓(xùn)結(jié)業(yè)后獲得結(jié)業(yè)證書人數(shù)占參加培訓(xùn)總?cè)藬?shù)的比重；④培訓(xùn)后再就業(yè)率 （C9）， 指 培訓(xùn)后實現(xiàn)再就業(yè)的人數(shù)占參加培訓(xùn)總?cè)藬?shù)的比重；⑤職業(yè)介紹成功率（C10），指經(jīng)勞動部門介紹或推薦后而被用人單位成功錄用人數(shù)占被推薦（介紹）總?cè)藬?shù)的比重；⑥創(chuàng)業(yè)成功率（C11），指參加勞動部門舉辦的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)后成功創(chuàng)辦企業(yè)或自謀職業(yè)的人數(shù)占總培訓(xùn)合格人數(shù)的比重。

第三類是定性評議指標(biāo) （用B3標(biāo)度），該項指標(biāo)是對勞動部門再就業(yè)工作中無法用具體尺度直接計量的績效部分，采用間接的評議性指標(biāo)來量化處理，包括3項分指標(biāo)：①再就業(yè)硬件建設(shè)（C12），主要用來考核再就業(yè)工作服務(wù)平臺、機構(gòu)、場地、勞動力市場、職業(yè)介紹所、再就業(yè)培訓(xùn)基地、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地、辦公條件與辦公用品、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等必要的工作設(shè)施所提供的硬性支持能力程度，是開展再就業(yè)工作不可缺少的基本要件，同時構(gòu)成再就業(yè)績效評價的重要方面之一；②再就業(yè)軟件服務(wù)（C13），該指標(biāo)主要用來考核勞動部門為下崗失業(yè)人員再就業(yè)所出臺的優(yōu)惠政策、指導(dǎo)方針、幫扶措施，所營造的就業(yè)環(huán)境與創(chuàng)業(yè)氛圍，工作人員的專業(yè)素質(zhì)與服務(wù)態(tài)度，以及其他配套服務(wù)措施的軟性協(xié)作能力程度；③再就業(yè)基礎(chǔ)管理（C14），該指標(biāo)主要用來評價勞動部門在再就業(yè)工作中的管理協(xié)調(diào)能力，其內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)重視程度、決策能力與水平、規(guī)章制度是否完善、人員配備是否齊備、機關(guān)工作作風(fēng)的好壞等。

表1 J市再就業(yè)定量指標(biāo)實際值 單位：萬元、人

五、再就業(yè)績效評價的AHP方法

由于再就業(yè)績效評價涉及較多的觀測指標(biāo)，一般來說，對于多指標(biāo)權(quán)重的確定，AHP層次分析法比較合適。所謂 層 次 分 析 法 （Analytical Hierarchy Process,簡稱AHP法），就是將評價問題分解成目標(biāo)、因素、指標(biāo)等層次，在此基礎(chǔ)之上進行定性和定量分析的方法。該方法應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)理論和多目標(biāo)綜合評價方法，提出層次權(quán)重分析的新思路，與目前流行的指數(shù)法、灰色系統(tǒng)分析法、模糊數(shù)學(xué)法等方法相比，層次分析法適用于尚無統(tǒng)一度量尺度的復(fù)雜問題分析，解決用純參數(shù)數(shù)學(xué)模型方法難以解決的評價問題和多目標(biāo)任務(wù)分析，尤其適合于對結(jié)果難于直接準(zhǔn)確計量的場合?；驹頌椋簩⒁u價問題的各個要素分解成若干層次，并以同一層次的各個要素按照上一層要素為準(zhǔn)則，進行兩兩判斷比較并計算各要素的權(quán)重，再通過層次單排序和層次總排序，確定各要素的最終權(quán)重，以達到評價的目的。

六、再就業(yè)績效評價的實例分析

本例以廣東省J市2003年再就業(yè)工作為對象，選用AHP層次分析法進行績效評價。

（一）情況介紹

2003年J市本級財政安排1100萬元專項資金來促進市直下崗失業(yè)人員再就業(yè)，其中社會保險補貼120萬元，崗位補貼130萬元，職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼147萬元，勞動力市場建設(shè)補助78萬元，自謀職業(yè)扶持金250萬元，再就業(yè)基地建設(shè)資金375萬元。此外，省財政給予J市安排再就業(yè)專項補助1135萬元。綜上所述，省市兩級財政共計投入再就業(yè)資金2235萬元。截止到2004年8月，省市兩級再就業(yè)資金實際支出1428.1萬元，余額806.9萬元。各指標(biāo)詳細情況見表1。

（二）確定權(quán)重

對前文所述14項指標(biāo)統(tǒng)一采用AHP法進行賦權(quán)，其要點是根據(jù)各評價指標(biāo)的相對重要性，運用1—9標(biāo)度法進行量化處理，最后通過層次排序確定各指標(biāo)的權(quán)重。在再就業(yè)績效評價中，綜合分析數(shù)量結(jié)構(gòu)指標(biāo)B1、質(zhì)量效益指標(biāo)B2和定性評議指標(biāo)B3，結(jié)合實際工作情況，給出判斷矩陣A—B及權(quán)重計算結(jié)果（表2）：

表2 A—B判斷矩陣

同理，計算出判斷矩陣B1-C、B2-C、B3-C各指標(biāo)權(quán)重，如表 3、表 4、表 5所示。

表3 B1-C判斷矩陣及權(quán)重

表4 B2—C判斷矩陣及權(quán)重

λmax=6.115，CR=CI/RI=0.023/1.24=0.0185<0.10

表5 B3—C判斷矩陣及權(quán)重

匯總以上結(jié)算結(jié)果，經(jīng)層次總排序后即得各指標(biāo)最終權(quán)重，見表6：

表6 層次總排序后各指標(biāo)的最終權(quán)重

從上表可知，全部定量指標(biāo)在總目標(biāo)評價中的比重為：

（0.030+0.038+0.079+0.070+0.023+0.163+0.156+0.038+0.080+0.074+0.112）?100%=86.3%，從而全部定性指標(biāo)的比重為 （1-86.3%）=13.7%。

（三）定量指標(biāo)評價

（四）定性指標(biāo)評價

根據(jù) 《J市再就業(yè)工作目標(biāo)責(zé)任制》和《廣東省2003年再就業(yè)工作目標(biāo)責(zé)任制考評辦法》的要求，從A、B、C三個層面對定性指標(biāo)的評判標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)定，并按著考評辦法的具體給分細則將其轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)分。然后采用專家綜合評判法進行指標(biāo)量化，各指標(biāo)評分等級設(shè)為四級，即優(yōu)秀、良好、及格、不及格。其中優(yōu)秀（ABC三項內(nèi)容全部達標(biāo)）評分：標(biāo)準(zhǔn)分×（90～100%）；良好（ABC 三項內(nèi)容多數(shù)達標(biāo)）：標(biāo)準(zhǔn)分×（75～89%）；合格 （ABC三項內(nèi)容部分達標(biāo)）：標(biāo)準(zhǔn)分×（60～74%）；不合格（ABC 三項內(nèi)容均未達標(biāo)）：標(biāo)準(zhǔn)分×（40～59%）。對專家評議分取平均值作為指標(biāo)實際得分,見表8。

表7 定量指標(biāo)評價對照表

表8 定性指標(biāo)評價對照表

（五）評價結(jié)果及分析

按照《廣東省財政支出績效評價試行方案》的規(guī)定，評價類型分為優(yōu)（A級）、良（B 級）、中（C 級）、低（D 級）、差（E 級）5 個等級，如表 9：

表9 評價結(jié)果的類型等級劃分

按照前面計算得到的定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的類評價指數(shù)，以及按照層次分析法確定的兩類指標(biāo)的總權(quán)重，通過加權(quán)平均得出綜合評價總分，即再就業(yè)支出績效評價綜合指數(shù)。計算如下：

再就業(yè)支出績效評價指數(shù)=定量指標(biāo)評價得分×權(quán)重+定性指標(biāo)評價得分×權(quán)重=76.61× 0.863+80.5×0.137≈77.2

經(jīng)評價，2003年至2004年上半年J市再就業(yè)資金支出績效評價綜合指數(shù)得分為77.2分，落在70— 80分的評價區(qū)間，據(jù)此確定評價結(jié)果的類型為：中（C級）。其中，定量指標(biāo)得分為76.61分；定性評議指標(biāo)得分為80.5分。根據(jù)評價結(jié)果，可知2003-2004年上半年J市再就業(yè)資金支出績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度處于中等且接近良好水平。

在11個定量指標(biāo)中，個體評價指數(shù)大于1（超過100%）的指標(biāo)有4個，分別是C1—再就業(yè)預(yù)算支出占財政一般預(yù)算支出的比重、C8—培訓(xùn)合格率、C9—培訓(xùn)后再就業(yè)率、C11—創(chuàng)業(yè)成功率。C1表明J市財政對再就業(yè)工作支持有力度，投入決心很大。指標(biāo)C8和C9表明J市在再就業(yè)培訓(xùn)工作方面績效突出，效果明顯。指標(biāo)C11超過標(biāo)準(zhǔn)值1.6個百分點，表明J市不僅關(guān)注就業(yè)，更加注重下崗失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，既是就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，也是就業(yè)工作由被動變主動的思路變革。

其余7個指標(biāo)中，C2—萬元支出培訓(xùn)再就業(yè)人數(shù)、C5—創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地年培訓(xùn)人數(shù)和C6—再就業(yè)率這3個指標(biāo)總體完成情況不錯，C2和C5再次說明就業(yè)培訓(xùn)工作效果很好；指標(biāo)C6接近目標(biāo)值，完成情況較為理想。其余4個指標(biāo)，C3—萬元支出新增崗位數(shù)、C4—萬元基地建設(shè)支出安置人員數(shù)、C7—失業(yè)率、C10—職業(yè)介紹成功率，完成較差，是影響總體績效水平的主要因素。每萬元專項資金支出的效果不理想，萬元支出新增崗位數(shù)只有1.73個，比全省平均水平少了7.73個，萬元就業(yè)基地建設(shè)支出安置人數(shù)只有1.12個，比標(biāo)準(zhǔn)水平低8.44個，平均每創(chuàng)造1個崗位投入資金5780元，就業(yè)基地的人均安置成本達8928元，投入多而產(chǎn)出少，經(jīng)濟效果和社會效益低。職業(yè)介紹成功率也只為目標(biāo)期望值的50%。這幾個指標(biāo)表現(xiàn)欠佳，自然會導(dǎo)致失業(yè)率走高，2003年末J市失業(yè)率達到4.88%，突破了3.5%的目標(biāo)控制線。

在定性指標(biāo)方面，盡管成效不小，但仍存在一些不足之處：勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)未能聯(lián)通基層勞動站、所，基層平臺無法實現(xiàn)信息共享；再就業(yè)項目缺乏可行性分析和科學(xué)論證；一些服務(wù)措施如小額貸款開展較晚，社區(qū)就業(yè)服務(wù)發(fā)展較慢，公益性崗位開發(fā)缺乏力度；調(diào)查研究不夠廣泛深入，對下崗失業(yè)人員和基層單位情況掌握不全面，從而使某些就業(yè)措施未能切合實際；缺乏有效的跟蹤服務(wù)。

（六）相關(guān)建議

第一，從再就業(yè)資金實際使用情況來看，重點應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)υ倬蜆I(yè)資金使用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，繼續(xù)加強對再就業(yè)培訓(xùn)補貼和職業(yè)介紹補貼的力度，加大對購買公益性與社區(qū)服務(wù)就業(yè)崗位的投入，適度增加對創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地的財政投入，逐漸增大自主創(chuàng)業(yè)與自謀職業(yè)扶持金的預(yù)算比例，對資金使用效益不理想的再就業(yè)基地建設(shè)建議暫停預(yù)算資金安排，可考慮把此項資金轉(zhuǎn)向勞動力市場建設(shè)或就業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)等方面。

第二，建立以經(jīng)濟發(fā)展拉動就業(yè)增長的長效機制。凡政府財政投資和支持的項目，應(yīng)與增加就業(yè)崗位、降低失業(yè)率掛鉤；通過調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)布局來拓展就業(yè)新空間，通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和非公有制經(jīng)濟來開辟就業(yè)新渠道，通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)來營造內(nèi)涵式與外延式相結(jié)合的就業(yè)新格局。

第三，適應(yīng)市場需求，不斷提升培訓(xùn)辦學(xué)層次，建立多工種的初、中、高級系列培訓(xùn)模式。 大力開展“短平快”的職業(yè)技能培訓(xùn)、“一專多能”的復(fù)合型培訓(xùn)、“訂單式、個性化”的定向培訓(xùn)、職業(yè)技術(shù)教育與文化教育相結(jié)合的綜合培訓(xùn)，從而使下崗人員可根據(jù)自身條件廣泛選擇培訓(xùn)項目，培訓(xùn)后可獲取職業(yè)資格證書或大中專、本科畢業(yè)證書，推行雙證并行制度，為其進入市場求職提供方便。

第四，實行小額借款與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的捆綁運作，努力培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)帶頭人，打造“1＋1群”再就業(yè)模式，實施“小老板培育工程”，通過向下崗失業(yè)人員傳授創(chuàng)業(yè)知識、技能、方法，培養(yǎng)其創(chuàng)業(yè)意識，使其掌握創(chuàng)辦企業(yè)的程序和知識，幫助落實扶持政策，同時聘請專家指導(dǎo)組，對學(xué)員選定的創(chuàng)業(yè)項目進行市場論證和策劃指導(dǎo)，以實現(xiàn)“一人創(chuàng)業(yè)、群體就業(yè)”的帶動效應(yīng)。

第五，運用政策和經(jīng)濟手段引導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展方向，充分調(diào)動社會力量興辦再就業(yè)培訓(xùn)，主張政府應(yīng)直接向市場購買“就業(yè)培訓(xùn)成果”、購買“職業(yè)介紹成果”，乃至直接購買就業(yè)崗位，以促進培訓(xùn)就業(yè)的市場化與社會化的進程。

第六，加快勞動就業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化進程，盡快實現(xiàn)市、區(qū)、街道、社區(qū)四級勞動就業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)。

（本文系教育部人文社會科學(xué)青年基金項目【11YJC790205】、廣東省自然科學(xué)基金博士啟動項目【S2011040000414】研究成果之一）

廣東省江門市五邑大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院、廣東省江門市人力資源和社會保障局）