特約撰稿/方鯤鵬

院外游說(shuō)法律及其漏洞

特約撰稿/方鯤鵬

美國(guó)游說(shuō)產(chǎn)業(yè)欣欣向榮

本世紀(jì)第一個(gè)十年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受到兩次大衰退，第一次由網(wǎng)絡(luò)泡沫爆破引發(fā)，第二次由房地產(chǎn)泡沫爆破引發(fā)。實(shí)際上前一次衰退還未恢復(fù)，后一次已到來(lái)，因此這十年的美國(guó)經(jīng)濟(jì)總體上很不景氣。但是，有一個(gè)行業(yè)卻是一枝獨(dú)秀，逆風(fēng)而上，絲毫不受經(jīng)濟(jì)衰退的影響，這就是美國(guó)的院外游說(shuō)產(chǎn)業(yè)。

美國(guó)法律規(guī)定，游說(shuō)達(dá)到一定規(guī)模的說(shuō)客，要向國(guó)會(huì)眾議院書(shū)記處和參議院秘書(shū)處登記注冊(cè)，定期報(bào)告游說(shuō)活動(dòng)的收支狀況。有一個(gè)非營(yíng)利組織“政治回應(yīng)中心”（Center for Responsive Politics），根據(jù)說(shuō)客向國(guó)會(huì)提供的報(bào)表，作了一些統(tǒng)計(jì)。從中可以看出，資本利益集團(tuán)在這十年里花費(fèi)在說(shuō)客身上的錢(qián)每年在增加，2000年為15.6億美元，2010年增加到35.1億美元，是10年前的2.25倍（http://www.opensecrets.org/ lobby/index.php）。

需要指出，資本利益集團(tuán)在游說(shuō)方面的投資遠(yuǎn)不止這些。首先，為輔助游說(shuō)而向游說(shuō)對(duì)象投入的大量選舉捐款都沒(méi)有計(jì)入。其次，這只是華盛頓地區(qū)的數(shù)字，美國(guó)有50個(gè)州，資本在各州的游說(shuō)投資都沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。第三，只有當(dāng)說(shuō)客花費(fèi)的時(shí)間、獲得的薪酬超過(guò)一定量時(shí)，才需要向國(guó)會(huì)登記，遞交財(cái)務(wù)報(bào)告；因此，很多不需要向國(guó)會(huì)登記的游說(shuō)活動(dòng)和薪酬就統(tǒng)計(jì)不到了。

根據(jù)一本書(shū)名為《華盛頓國(guó)會(huì)代表》（Washington Representatives），2007年出版的第32版，美國(guó)首都華盛頓地區(qū)約有聯(lián)邦職業(yè)說(shuō)客17,000人。美國(guó)的參眾兩院分別有100名參議員和435名眾議員。照此計(jì)算，每位議員分?jǐn)偟?2名在國(guó)會(huì)登記注冊(cè)的職業(yè)說(shuō)客。

游說(shuō)業(yè)的法規(guī)

美國(guó)很多年前就試圖規(guī)范院外游說(shuō)活動(dòng)，1946年出臺(tái)的《聯(lián)邦游說(shuō)法規(guī)》（The Federal Regulation of Lobbying Act），是最早的系統(tǒng)性規(guī)章制度。它規(guī)定任何個(gè)人或組織，如果收取報(bào)酬游說(shuō)國(guó)會(huì)，必須向眾議院書(shū)記處和參議院秘書(shū)處備案，登記說(shuō)客的姓名和辦公地址，以及委托者和付酬者的身份和地址。只要游說(shuō)仍在繼續(xù)，每季度的首旬還得報(bào)告前一個(gè)季度從事游說(shuō)的支出情況。

可以看出，法規(guī)的目的是試圖使游說(shuō)透明化，而不是要限制游說(shuō)行為，也沒(méi)有規(guī)定什么事可以游說(shuō)，什么事不容說(shuō)三道四。

1946年的游說(shuō)法因?yàn)樵O(shè)計(jì)粗糙、定義含糊，成了一項(xiàng)有名無(wú)實(shí)的法律。主要問(wèn)題有：（1）法規(guī)語(yǔ)焉不詳，連法官也看不明白，最后一直鬧到需要最高法院出面裁定。1953年，最高法院判定《聯(lián)邦游說(shuō)法規(guī)》只適用于“直接游說(shuō)國(guó)會(huì)議員贊同或反對(duì)一項(xiàng)等待表決的提案”。因此，若是游說(shuō)議員的助手，或游說(shuō)議員發(fā)起提案等等，都不屬于該法律的管轄范圍。（2）政府的行政部門(mén)沒(méi)有包括在內(nèi)，即游說(shuō)總統(tǒng)及其屬下各部，不受此法律管轄。（3）何為游說(shuō)支出，沒(méi)有清楚的定義。（4）對(duì)于誰(shuí)需要登記備案也是不明不白，只含糊其辭地規(guī)定說(shuō)客花費(fèi)的時(shí)間如果超過(guò)一半是在游說(shuō)，就必須登記備案。

1991年國(guó)會(huì)所屬的美國(guó)政府責(zé)任辦公室（U.S.Government Accountability Office）調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，符合條件需要登記的說(shuō)客中，超過(guò)74%沒(méi)有辦理登記手續(xù)；而在登記備案的說(shuō)客中，竟然有90%報(bào)告沒(méi)有游說(shuō)開(kāi)支。

雖然1946年的游說(shuō)法一出生就遭到強(qiáng)烈質(zhì)疑，而且基本上一直在空轉(zhuǎn)，但是議員們沒(méi)有意愿作改革，對(duì)這個(gè)法律聽(tīng)之任之，沒(méi)有修改和補(bǔ)正。到了上世紀(jì)80年代末接連爆發(fā)出多起說(shuō)客賄賂議員的丑聞后，在公眾壓力下，1995年國(guó)會(huì)終于制定了《游說(shuō)公開(kāi)法》（Lobbying Disclosure Act），取代了有名無(wú)實(shí)的《聯(lián)邦游說(shuō)法規(guī)》。

新法對(duì)“說(shuō)客”和“游說(shuō)行為”的定義，相對(duì)于舊法清晰了一些。新法規(guī)定游說(shuō)活動(dòng)

TOP EVENT在國(guó)會(huì)注冊(cè)必須以游說(shuō)公司的名義，須分開(kāi)列報(bào)各個(gè)客戶(hù)。只要說(shuō)客的工作時(shí)間有20%以上用于某一客戶(hù)，游說(shuō)公司就必須在國(guó)會(huì)登記說(shuō)客和客戶(hù)的資料。如果企業(yè)雇用專(zhuān)職說(shuō)客作為本公司的雇員，并且在報(bào)告期內(nèi)（3個(gè)月一次）為一項(xiàng)游說(shuō)目標(biāo)支出超過(guò)1萬(wàn)美元，該企業(yè)必須像游說(shuō)公司一樣，向國(guó)會(huì)報(bào)告游說(shuō)活動(dòng)的財(cái)務(wù)信息。另外，新法把對(duì)政府行政部門(mén)的游說(shuō)和對(duì)議員高級(jí)助手的游說(shuō)也涵蓋了。

1995年的法律主要目的依然試圖讓游說(shuō)行為透明化，不是限制游說(shuō)行為。而制約說(shuō)客行賄政府官員的活動(dòng)，大多由政府官員行為操守準(zhǔn)則來(lái)約束，例如政府官員不能接受一定價(jià)值以上的禮物，不能接受說(shuō)客邀請(qǐng)單獨(dú)吃飯等等。一般來(lái)說(shuō)，有經(jīng)驗(yàn)的說(shuō)客對(duì)于政府官員行為操守準(zhǔn)則的研究和熟悉程度，絕不亞于游說(shuō)對(duì)象本人，以便雙方默契合作，做到讓游說(shuō)對(duì)象得到好處而沒(méi)有觸犯行為準(zhǔn)則。

《游說(shuō)公開(kāi)法》仍然差強(qiáng)人意，實(shí)際執(zhí)行中漏洞多多。國(guó)會(huì)不得已在2007年時(shí)推出一個(gè)補(bǔ)丁法案，稱(chēng)作《正直領(lǐng)導(dǎo)和開(kāi)放政府法》（Honest Leadership and Open Government Act）。它的目的是同時(shí)為1995年的《游說(shuō)公開(kāi)法》和1978年的《政府官員道德操守法》打補(bǔ)丁。與以前相關(guān)法案多是原則性的規(guī)定不同，這個(gè)法案全是具體的細(xì)則規(guī)定，擇要介紹幾條，可以窺見(jiàn)大概：

參議員離職后兩年內(nèi)不得游說(shuō)國(guó)會(huì)。（注：1995年的《游說(shuō)公開(kāi)法》中規(guī)定，參議員和眾議員離職后一年內(nèi)不得游說(shuō)國(guó)會(huì)，這里只把參議員的期限延長(zhǎng)至兩年。）

政府部長(zhǎng)離職后兩年內(nèi)不得游說(shuō)原來(lái)任職的部門(mén)。

禁止說(shuō)客向國(guó)會(huì)議員贈(zèng)送違反政府官員操守法的禮物或旅游。

說(shuō)客必須在例行財(cái)務(wù)報(bào)表中宣誓，沒(méi)有向國(guó)會(huì)議員贈(zèng)送違反政府官員操守法的禮物或旅游。（注：這主要起阻嚇作用，因?yàn)榻?jīng)過(guò)宣誓，以后若發(fā)現(xiàn)不實(shí)可以控其作偽證，而作偽證是刑事重罪。）

說(shuō)客在6個(gè)月內(nèi)向任何一個(gè)人提供的選舉捐款超過(guò)1.5萬(wàn)美元，要向聯(lián)邦選舉委員會(huì)報(bào)告。

國(guó)會(huì)議員如果任職期間犯了受賄、作偽證、共謀等罪，剝奪其國(guó)會(huì)退休金待遇。

簡(jiǎn)言之，了解以上三個(gè)法規(guī)的內(nèi)容及其出臺(tái)背景，就可大致了解美國(guó)政府管理院外游說(shuō)業(yè)的歷史與現(xiàn)狀。需要指出，這些法規(guī)要求說(shuō)客或游說(shuō)公司向眾議院書(shū)記處和參議院秘書(shū)處備案，然而書(shū)記處和秘書(shū)處也就是接受登記而已，并不擔(dān)當(dāng)核實(shí)的責(zé)任。所以同美國(guó)政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度類(lèi)似，信息的可信度依賴(lài)于填報(bào)者的自覺(jué)和自律，只有當(dāng)填報(bào)者在其他案件東窗事發(fā)后，填報(bào)的材料才會(huì)被挖出來(lái)核實(shí)一番，如果發(fā)現(xiàn)胡填亂報(bào)，則秋后算賬，加上一條偽證罪。所以，無(wú)論是政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還是說(shuō)客登記制度，即使申報(bào)者存在蓄意瞞報(bào)的行為，也難以成為腐敗案的切入點(diǎn)。

法律漏洞

在中國(guó)經(jīng)常聽(tīng)到“上有政策，下有對(duì)策”，其實(shí)美國(guó)也有這樣的現(xiàn)象：

法律規(guī)定說(shuō)客不能請(qǐng)議員個(gè)人吃飯，那么就辦宴會(huì)，請(qǐng)幾位陪客一起吃。

法律規(guī)定不能向議員送禮送錢(qián)，就以稿費(fèi)或演講費(fèi)方式送。演講費(fèi)的形式尤其受青睞，可以吃飯送禮同時(shí)進(jìn)行，最合議員的胃口。通常做法，宴會(huì)前先請(qǐng)議員發(fā)表簡(jiǎn)短的演講。在美國(guó)能混到國(guó)會(huì)當(dāng)上議員的，當(dāng)然都有吹牛不需打草稿的能耐，即興胡侃瞎扯一通后宴會(huì)開(kāi)始，這樣美酒佳肴入肚，數(shù)千美金演講費(fèi)入袋，而演講即使顛三倒四也絕不會(huì)有問(wèn)題，總是能得到整齊熱烈的掌聲回應(yīng)，此情此景神仙看到都會(huì)羨慕。

法律不允許說(shuō)客贈(zèng)送旅游，但以參加會(huì)議或進(jìn)行調(diào)查的名義支付議員的旅行費(fèi)用則沒(méi)有犯規(guī)。于是說(shuō)客就給議員甚至其家屬安排昂貴的會(huì)議或調(diào)查旅行，而且既然是開(kāi)會(huì)或調(diào)查，議員每到一地照例要發(fā)表一些講話(huà)，因此還可獲得演講費(fèi)。

法律規(guī)定國(guó)會(huì)議員離職后有一至二年的禁止期，在此期限內(nèi)不得游說(shuō)國(guó)會(huì)。但是法律并沒(méi)有禁止配偶、親屬、下屬前去游說(shuō)。后文要介紹的“利文斯通集團(tuán)游說(shuō)公司”，便是例子。

如果離任的議員要在禁止期內(nèi)親自上陣也好辦，不稱(chēng)為“說(shuō)客”（Lobbyist），叫做“咨詢(xún)者”（Consultant）就是了。

“政客變說(shuō)客”幾成潮流

根據(jù)美國(guó)非營(yíng)利組織“公共市民”（Public Citizen）的調(diào)查，上世紀(jì)70年代，國(guó)會(huì)議員離任后進(jìn)入游說(shuō)公司撈錢(qián)的比例是3%；到90年代末，這個(gè)比例是43.4%?！罢妥冋f(shuō)客”成潮流，有社會(huì)道德觀念沒(méi)落的因素，也有制度性因素。

林肯總統(tǒng)在1863年有句名言，稱(chēng)美國(guó)政府是“民有、民治、民享的政府”（government of the people, by the people, for the people）。將近一個(gè)半世紀(jì)后，有份研究報(bào)告稱(chēng)美國(guó)政府正在變?yōu)椤罢f(shuō)客擁有、說(shuō)客治理、利益集團(tuán)享受的政府”（government of the lobbyists, by the lobbyists, for special interest groups）。

臭名昭著的說(shuō)客杰克·阿布拉莫夫（Jack Abramoff）能在州政府和聯(lián)邦政府呼風(fēng)喚雨，給出了一個(gè)鮮活的例子。

從政府的透明度方面看，現(xiàn)在的美國(guó)比上世紀(jì)60年代肯尼迪時(shí)代強(qiáng)得多。政府運(yùn)作透明化確有正面意義，這不能抹殺，但到此為止就失去了價(jià)值。政府行為透明化的倡導(dǎo)者們可能萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)想到，隨著資料披露越來(lái)越多，政客們現(xiàn)在練就了死豬不怕開(kāi)水燙的功夫，打定主意讓批評(píng)者得疲勞綜合征后自生自滅；而通過(guò)自己設(shè)計(jì)頒布的法律，政客們依然可以正大光明地合法索賄受賄。既然合法，司法部門(mén)就難以作為腐敗問(wèn)題整肅了，至多又是推在法律的漏洞上。其實(shí)國(guó)會(huì)的法律是在說(shuō)客指導(dǎo)下編寫(xiě)的，很多所謂的“漏洞”，根本就是故意為之。由說(shuō)客促成的方便跨國(guó)大企業(yè)避稅的法律，便是一例。

還有一個(gè)因素，這與前超級(jí)大國(guó)蘇聯(lián)同期發(fā)生的垮臺(tái)解體事件可能有內(nèi)在聯(lián)系。美國(guó)贏了對(duì)手后的傲慢心態(tài)，也使最近20年來(lái)美國(guó)的內(nèi)外政策越來(lái)越不像個(gè)負(fù)責(zé)任的政府所為。去年爆發(fā)的“占領(lǐng)華爾街”、“99%對(duì)1%”運(yùn)動(dòng)可見(jiàn)端倪，那可不是在響應(yīng)階級(jí)斗爭(zhēng)理論的號(hào)召，乃是多年來(lái)政府政策偏移造成的問(wèn)題癥結(jié)而爆發(fā)。