陳永成 陳澤旭 劉小紅

（1.江西中醫(yī)學(xué)院，南昌 330004；2.江西藍(lán)天學(xué)院，南昌 330004）

城市貧困是一個(gè)世界性的問題，它已經(jīng)給人類社會(huì)帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。那么，如何消除城市貧困呢？政府應(yīng)該出臺(tái)什么樣的財(cái)政或稅收政策？國(guó)內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)保障制度、社會(huì)排斥、社會(huì)支持網(wǎng)以及社會(huì)安全網(wǎng)、可行能力以及權(quán)利和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等視角進(jìn)行了研究，并提出相應(yīng)的政策，如完善社會(huì)福利制度體系、完善社會(huì)保障體系、建立合理的分配制度、建立就業(yè)促進(jìn)機(jī)制、增加教育支持反貧困等。這些政策建議確實(shí)很有建設(shè)性，但是它們都假定政府具有無所不能的能力，而政府能力是有限的。本文試圖在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，探討政府反城市貧困的財(cái)政稅收政策。

一、中國(guó)城市貧困的形成原因

傳統(tǒng)的貧困概念把貧困視為物質(zhì)資源（物質(zhì)的、文化的和社會(huì)的）和收入上匱乏。在此界定的基礎(chǔ)上，收入和消費(fèi)被選擇為衡量貧困兩大標(biāo)準(zhǔn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，個(gè)人實(shí)質(zhì)性自由的剝奪是貧困的主要原因。他的自由是指，人們擁有享受她們有理由珍視的那種生活的可行能力——政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性擔(dān)保和保護(hù)性保障。政治自由是指政治制度與防止饑荒的關(guān)系：權(quán)威主義統(tǒng)治者自己絕不會(huì)受到饑荒，因而通常缺少激勵(lì)因素來采取及時(shí)的防止饑荒的措施。相反，民主政府要贏得選舉并面對(duì)公共批評(píng)，從而有強(qiáng)烈的激勵(lì)因素來采取防止饑荒措施；經(jīng)濟(jì)條件是指?jìng)€(gè)人享有的將其經(jīng)濟(jì)資源運(yùn)用于消費(fèi)、生產(chǎn)或交換的機(jī)會(huì)；社會(huì)機(jī)會(huì)是指在教育、保健等方面的社會(huì)安排；透明性擔(dān)保是指人們?cè)谏鐣?huì)交往中需要的信用，它取決于交往過程中的公開性、對(duì)信息發(fā)布及準(zhǔn)確性的保證；防護(hù)性保障是指為那些遭受天災(zāi)人禍或其他突發(fā)性困難的人、收入在貧困線以下的人，及年老、殘疾的人，提供扶持的社會(huì)安全網(wǎng)①（印度）阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年：第7頁(yè)。。本文認(rèn)為，貧困不僅是直接的物質(zhì)資源匱乏，而且是精神層面上的制度匱乏。與發(fā)達(dá)國(guó)家從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型一樣，中國(guó)城市貧困的產(chǎn)生和加劇也與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景密切相關(guān)。但是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型從政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、透明性擔(dān)保三方面來看，并沒有更多地剝奪人民的自由。相反，人民獲得了更多的自由。不可否認(rèn)，在轉(zhuǎn)型的過程中，中國(guó)城市貧困群體的規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大變化，其主要原因是沒有保護(hù)好城鎮(zhèn)居民的社會(huì)機(jī)會(huì)和保護(hù)性保障自由，具體表現(xiàn)為分配秩序混亂、社會(huì)保障制度缺陷和人力資本不足。

（一）分配秩序混亂

在計(jì)劃體制下，中國(guó)實(shí)行“平均主義”分配制度，割裂了收入與能力之間的關(guān)系，一定程度上抑制了強(qiáng)者，保護(hù)了事實(shí)上的弱者，抑制了勞動(dòng)者的積極性。改革開放以后，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了分配秩序混亂的局面。首先，在合理的分配制度尚未形成之前，初次分配秩序紊亂無序，人為地拉大了壟斷行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的收入差距；其次，再分配制度逆向調(diào)節(jié)明顯。一方面，稅收制度滯后，主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，稅負(fù)不公。富人群體和發(fā)達(dá)地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)較低。另一方面，財(cái)政支出偏重于大城市、特大城市，客觀上加劇了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距。第三，非法收入、非正常收入加劇了分配秩序混亂。國(guó)企改制變公為私、偷稅漏稅、以權(quán)謀私、貪污受賄、營(yíng)私舞弊、權(quán)錢交易、走私販私、制售假冒偽劣產(chǎn)品等等行為取得的各種非法非正常收入導(dǎo)致了中國(guó)居民收入差別非正常地?cái)U(kuò)大（周鵬，2010）。

（二）社會(huì)保障制度缺陷

社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，它關(guān)系到勞動(dòng)者的切身利益，是調(diào)節(jié)貧富差距的重要工具。但是，中國(guó)目前的社會(huì)保障制度還存在很多的缺陷，難以起到穩(wěn)定和調(diào)節(jié)的作用。首先，社會(huì)保障水平低。世界通常用醫(yī)療衛(wèi)生支出在GDP中的比重、教育支出在GDP中的比重和養(yǎng)老金支出在GDP中的比重三個(gè)指標(biāo)來衡量一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障水平。2009年，中國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)的上述三項(xiàng)支出比重分別為3.06%、2.23%和1.17%，合計(jì)為6.46%，還不足7%①此處數(shù)據(jù)來自與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中的年度數(shù)據(jù)，并進(jìn)行相關(guān)計(jì)算的結(jié)果。。而國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障水平一般占財(cái)政支出比重高達(dá)30%-50%，占GDP的比重為10%-30%。與它們相比，中國(guó)的社會(huì)保障水平存在一定的差距。其次，社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面較窄，沒有惠及全民。以覆蓋面最大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例。2009年，參加該制度的城鎮(zhèn)從業(yè)人員有2.3億人，相對(duì)于近3.1億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.8億第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以及7.7億全社會(huì)從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面分別只有75.60%、48.7%和30%左右②此處數(shù)據(jù)來自與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中的年度數(shù)據(jù)，并進(jìn)行相關(guān)計(jì)算的結(jié)果。。另外，醫(yī)療保障兩極分化，將近有一半城鎮(zhèn)人口沒有享有醫(yī)療保障。還有，保險(xiǎn)基金嚴(yán)重短缺，如養(yǎng)老保險(xiǎn)由于企業(yè)歷年累計(jì)欠繳數(shù)額巨大，個(gè)人賬戶空運(yùn)轉(zhuǎn)多年，至今還未做實(shí)。最后，福利制度存在不合理。按職務(wù)分配是中國(guó)目前各項(xiàng)社會(huì)福利的分配原則。一般來說，職務(wù)愈高福利愈高，反之愈低。

（三）人力資本和社會(huì)資本不足

實(shí)踐證明，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展策略在極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)在很大程度上也使得絕對(duì)貧困問題得到了相當(dāng)程度的緩解。但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧后勁不斷弱化，而且隨著收入不平等狀況不斷惡化，即使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷提高，貧困特別是相對(duì)貧困狀況將會(huì)不斷惡化（姚毅，王朝明，2010）。其中原因是貧困者因教育水平低下、健康狀況較差、知識(shí)和技能缺乏，而不能分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。另外，人是社會(huì)人，總是生活在一定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中。因此，發(fā)揮個(gè)人資本的作用不能缺少社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的支持。陳光金（2009）研究結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)貧困住戶在家庭人力資本、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)結(jié)構(gòu)地位和社會(huì)資本占有等方面都處于不利地位，在一定程度上受到社會(huì)排斥。

二、國(guó)際反城市貧困的財(cái)政政策選擇

城市反貧困措施的實(shí)施離不開政府財(cái)政，比如為低收入者提供低息貸款，提供免費(fèi)教育，提供再就業(yè)培訓(xùn)，制定最低工資法，以工代賑等。國(guó)際反城市貧困的財(cái)政政策概括起來有如下幾種情況。

（一）反城市貧困的財(cái)政支出政策

不管是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，政府反城市貧困的財(cái)政政策主要是財(cái)政支出援助。各國(guó)的政策差異在于援助的形式。在美國(guó)，政府對(duì)窮人的援助有現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和實(shí)物轉(zhuǎn)移兩種方式。前者包括對(duì)有兒童家庭的補(bǔ)足（AFDC）、補(bǔ)充性保障收入（SSI）、臨時(shí)援助（TANF）。后者包括醫(yī)療補(bǔ)貼、食品券、兒童營(yíng)養(yǎng)、住房補(bǔ)貼和就業(yè)培訓(xùn)等。其中，實(shí)物轉(zhuǎn)移支付是美國(guó)扶貧支出方案中的主要形式。

在西歐，各國(guó)政府援助形式主要是社會(huì)救助和住房補(bǔ)貼?！吧鐣?huì)救助通常被定義為由政府（中央或地方）提供資金、以家計(jì)或收入調(diào)查為基礎(chǔ)的現(xiàn)金或?qū)嵨镌舶ㄈ竦母＠?jì)劃——那些由政府稅收提供資金，但不進(jìn)行家計(jì)調(diào)查的計(jì)劃，如家庭津貼……還可能包括各式各樣的補(bǔ)貼，如住房、能源、食品、教育和健康。此外，它也適用于由私營(yíng)部門，如慈善團(tuán)體、宗教機(jī)構(gòu)和非政府組織等提供的其他形式的服務(wù)和救濟(jì)”①Howell，F(xiàn).，2001，Chapter 7 Social Assistance：Theoretical Background，In I.Ortiz（Ed.），Social Protection in Asia and the Pacific.Asian Developmen t Bank.。社會(huì)救助的經(jīng)費(fèi)來自政府的財(cái)政撥款，救助的標(biāo)準(zhǔn)比社會(huì)保險(xiǎn)金低。另外，在西歐國(guó)家，所有低收入者或失業(yè)者都能夠獲得房租支付方面的幫助，援助數(shù)額因個(gè)人收入、家庭環(huán)境及實(shí)際支付的租金而不同（周鵬，2010，p113）。

跟發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家援助形式主要有三種類型：現(xiàn)金救助②現(xiàn)金救助是指為收入低于貧困線的個(gè)人和家庭提供援助；實(shí)物救助是指根據(jù)貧困個(gè)人和家庭的不同需求提供專門的援助；收入生成計(jì)劃（Income generation program）是指強(qiáng)制救助對(duì)象以勞動(dòng)來交換收入（黃晨熹，2005）。、實(shí)物救助和收入生成計(jì)劃。但是，發(fā)展中國(guó)家的援助項(xiàng)目與發(fā)達(dá)國(guó)家在分配基礎(chǔ)、給付形式、輸送方式和資金來源等維度上與發(fā)達(dá)國(guó)家的救濟(jì)制度有較大的區(qū)別（見表 1）。

表1 發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家社會(huì)救助的維度比較

另外，很多發(fā)展中國(guó)家中還有反貧民窟的財(cái)政支出政策。比如印度中央政府出資，為貧民窟居住者提供基本生活服務(wù)（如供水、道路、排污、街燈等）。巴西政府允許把某些居民區(qū)指定為“特殊社會(huì)利益居住區(qū)”，以便于規(guī)劃和對(duì)各個(gè)區(qū)制定相應(yīng)的土地使用要求。

（二）反城市貧困的稅收政策

在發(fā)達(dá)國(guó)家，各國(guó)政府主要通過個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等稅收來調(diào)節(jié)收入分配差距，從而緩和城市貧困問題。英國(guó)在這方面是一個(gè)做得比較好的國(guó)家。美國(guó)采用的勞動(dòng)所得稅收抵免（EITC）是一種既能對(duì)窮人提供收入支持，又能鼓勵(lì)身體健全的人尋找工作，同時(shí)又極少需要身份調(diào)查的方案。這種方案的思想來源于弗里德曼所提出的負(fù)所得稅方案——以貧困線為基準(zhǔn)，所有收入低于貧困線的人可以從政府那里獲得現(xiàn)金補(bǔ)貼，而收入水平高于貧困線的人將支付稅收。

由于發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用以所得稅為主體的稅制，而發(fā)展中國(guó)家則以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，甚至有些國(guó)家的財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和社會(huì)保障稅還不完善。因此，在發(fā)揮財(cái)產(chǎn)稅和所得稅的作用方面十分有限。于是，在發(fā)展中國(guó)家，各國(guó)普遍采用稅收調(diào)節(jié)或轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)地區(qū)差異，緩解城市貧困問題。也有采用稅收減免來促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在所得稅、社會(huì)保障稅比較完善的國(guó)家也開始像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣進(jìn)行個(gè)人收入差距調(diào)節(jié)。

三、中國(guó)反城市貧困的財(cái)稅政策建議

改革開放以后，中國(guó)的貧困問題發(fā)生了一個(gè)轉(zhuǎn)變——從農(nóng)村貧困到城市貧困的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，中國(guó)走上了一條“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的有特色的反貧困之路，在減少貧困方面取得了前所未有的成就。但是，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于經(jīng)濟(jì)體制的不完善致使貧困者教育水平低下、健康狀況較差、知識(shí)和技能缺乏，因而不能分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，甚至在某些方面使城市貧困問題進(jìn)一步惡化。由此可見，單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能有效地解決貧困問題。本文認(rèn)為，規(guī)范收入分配秩序，調(diào)節(jié)收入差距，以及改善貧困者自身狀況是當(dāng)前貧困成因理論和反貧困對(duì)策研究的兩個(gè)重要思路。具體來說有如下三點(diǎn)。

（一）規(guī)范收入分配秩序，調(diào)節(jié)收入差距

首先，發(fā)展是硬道理。只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，才能增加社會(huì)財(cái)富、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，并為政府加大轉(zhuǎn)移支付、增加保障性投入奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，從而有效提高低收入群體的收入水平。正如一些學(xué)者所言，隨著整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，貧困群體的收入也逐步提升，從而減少了絕對(duì)貧困人口，這就是所謂“涓流機(jī)制”和“擴(kuò)散機(jī)制”①涓流機(jī)制是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處會(huì)自發(fā)地從富有群體向貧困群體流動(dòng)。具體來說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能有效地?cái)U(kuò)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、增加財(cái)政和稅收收入，從而一方面為貧困者創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面也為政府收入分配政策的制定和實(shí)施提供相應(yīng)的資金支持。擴(kuò)散機(jī)制是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓流效應(yīng)會(huì)通過投資和技術(shù)過程的乘數(shù)機(jī)制而得到擴(kuò)散，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)公共服務(wù)會(huì)逐漸得到普及，從而進(jìn)一步改善貧困者的低收入狀況（姚毅，王朝明，2010，p106）。。

其次，在完善市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，削弱行業(yè)壟斷。對(duì)國(guó)有壟斷企業(yè)的收入分配實(shí)行國(guó)家調(diào)控制，加大稅收監(jiān)管，堵塞公權(quán)私有化途徑。政府應(yīng)有計(jì)劃地為一些行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，縮小國(guó)家壟斷性行業(yè)的范圍，打破或削弱行業(yè)的壟斷，從而縮小壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的收入差距。

第三，完善稅收征管體制，全面開征個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、繼承稅和消費(fèi)稅等，加大收入調(diào)節(jié)力度，調(diào)節(jié)過高收入，使地區(qū)之間、行業(yè)之間、社會(huì)群體之間的收入差距趨向合理。

第四，明晰政府職能、理順政府間關(guān)系、完善法律制度、硬化約束機(jī)制。按照公共財(cái)政體制，依法界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制。加快體制改革，健全法制，合理調(diào)節(jié)少數(shù)壟斷性行業(yè)的過高收入，強(qiáng)化權(quán)力約束，取締非法收入，規(guī)范收入分配秩序。

（二）構(gòu)建全面的社會(huì)保障體系

全面的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫四部分。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障核心，社會(huì)救助是社會(huì)保障最高層次，而社會(huì)福利是社會(huì)保障最次層次，社會(huì)優(yōu)撫是社會(huì)保障的特殊形式。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)；完善失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，給失業(yè)和下崗人員提供一定的保障，有效保障所有失業(yè)人員的基本生活；在社會(huì)救助方面，力求實(shí)現(xiàn)低保為主的動(dòng)態(tài)管理，輔助醫(yī)療、住房、子女教育等方面的救助，建立改造貧困文化的教育扶貧制度，使貧困群體逐漸擺脫弱勢(shì)和貧困。進(jìn)而增進(jìn)群眾福利，改善國(guó)民的物質(zhì)文化生活，它把社會(huì)保障推上最高階段?？傊凑拯h的十七大報(bào)告要求，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。

（三）增加人力資本和社會(huì)資本以及消除社會(huì)排斥

首先，給予城市貧困群體平等接受教育的機(jī)會(huì)，提高受教育水平，補(bǔ)償其發(fā)展能力不足。其次，必須營(yíng)造一個(gè)教育公平良好氛圍，保障城市貧困群體子女的受教育權(quán)，從而保障貧困者的個(gè)人權(quán)利不受到傷害，消除社會(huì)排斥。最后，堅(jiān)持自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)相結(jié)合，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的全面建設(shè)。

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