蔣素芝 李厚喜

（1.新疆財經(jīng)大學(xué)，烏魯木齊 830012；2.國家審計署審計科研所，北京 100086）

財政審計是國家審計的基本職責(zé)和永恒主題，而轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)行財政體制下的核心內(nèi)容之一。因此，圍繞構(gòu)建財政審計大格局，國家審計應(yīng)積極強化對中央轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督力度。

一、中央轉(zhuǎn)移支付審計的基本內(nèi)容

（一）中央轉(zhuǎn)移支付概況

財政轉(zhuǎn)移支付是指上級政府通過預(yù)算安排對下級政府無償?shù)馁Y金撥付，并形成有效的激勵約束機制，推動經(jīng)濟社會資源的優(yōu)化配置，以此實現(xiàn)國家意志。1994年分稅制改革后，中央逐漸建立并完善了對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，形成了比較科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系。

在完善轉(zhuǎn)移支付制度過程中，中央積極借鑒國際經(jīng)驗，不斷豐富轉(zhuǎn)移支付類型，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。當(dāng)前，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類：一般性轉(zhuǎn)移支付旨在促進基本公共服務(wù)均等化建設(shè)和保障國家重大政策實施；專項轉(zhuǎn)移支付主要是為了實現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，?？顚Ｓ?。

在改善政府治理能力過程中，中央轉(zhuǎn)移支付逐漸成為調(diào)整中央與地方財政關(guān)系的主要工具，成為提高地方政府公共服務(wù)能力、落實國家宏觀調(diào)控政策、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要財政手段，并構(gòu)成合理配置國家公共資源、有效整合國家宏觀調(diào)控力量、提高政府治理水平的重要途徑。2010年，中央財政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬億元，保障了中央重大戰(zhàn)略決策的落實，有力地推動了經(jīng)濟社會健康發(fā)展。所以，加強中央轉(zhuǎn)移支付審計建設(shè)成為理順財稅體制、改善財政績效的重要措施，成為完善政府治理、提高經(jīng)濟社會運行效率的重要內(nèi)容。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付審計的具體內(nèi)容

中央轉(zhuǎn)移支付審計應(yīng)從規(guī)范財政秩序、加強財政管理、深化財稅體制改革、規(guī)范政府活動、提高政府運行有效性等著手，合理確定其具體目標(biāo)。本文認(rèn)為中央轉(zhuǎn)移支付審計應(yīng)包括以下4個方面的內(nèi)容：

1.中央轉(zhuǎn)移支付的真實性、合法性情況。通過審查財政轉(zhuǎn)移支付資金的真實性、合法性情況，系統(tǒng)監(jiān)管財政資金流向，保障財政資金安全。當(dāng)前中央轉(zhuǎn)移支付過程中，仍存在大量的違法違規(guī)行為，預(yù)算編制、執(zhí)行存在諸多問題，轉(zhuǎn)移支付真實性、合法性審計仍是加強財政監(jiān)督的基本內(nèi)容。積極查處違法違規(guī)問題，及時揭示轉(zhuǎn)移支付過程中存在的風(fēng)險，有助于防范財政風(fēng)險，維護財政安全，也有助于提供大案要案線索，推動廉政建設(shè)。

2.落實國家宏觀政策的相關(guān)情況。以轉(zhuǎn)移支付資金和政府活動為審查對象，監(jiān)督國家宏觀政策的落實情況，分析國家政策的有效性，提高政府執(zhí)政水平。中央轉(zhuǎn)移支付，是落實國家宏觀調(diào)控政策、實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要媒介。依托轉(zhuǎn)移支付資金，中央實施了一系列宏觀政策，涉及農(nóng)業(yè)、教育、環(huán)境、科技、住房、社會保障等各個方面，改善了社會民生，促進了國民經(jīng)濟社會健康發(fā)展。加強國家宏觀政策落實情況的監(jiān)督，有助于進一步完善國家政策，改善國家宏觀調(diào)控條件，促進政令暢通，提高政府執(zhí)政水平。

3.中央轉(zhuǎn)移支付的績效情況。通過對中央轉(zhuǎn)移支付進行事后評價，全方面分析財政轉(zhuǎn)移支付政策的有效性，推動改善財政績效。轉(zhuǎn)移支付資金存在浪費、閑置、重復(fù)建設(shè)等諸多不良現(xiàn)象，部分項目質(zhì)量不合格，滋生腐敗和社會矛盾，影響政府形象，敗壞社會風(fēng)氣。在轉(zhuǎn)移支付真實性、合法性審查基礎(chǔ)上，審計署應(yīng)強化轉(zhuǎn)移支付績效審計，合理設(shè)計轉(zhuǎn)移支付績效審計標(biāo)準(zhǔn)體系，提高轉(zhuǎn)移支付的有效性，并通過問責(zé)機制保障資金安全高效使用。

4.中央轉(zhuǎn)移支付體制機制的運行情況。通過深入解剖轉(zhuǎn)移支付體制機制，全面分析轉(zhuǎn)移支付流程，為改進轉(zhuǎn)移支付制度、完善政府治理提供可操作性建議。中國經(jīng)濟社會環(huán)境和政府管理體制正發(fā)生急劇變化，原有的財政激勵約束機制存在不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展要求的情形，各級政府、各部門的支出責(zé)任沒有法定規(guī)定，部門利益嚴(yán)重影響政治機制運行有效性。通過審查和監(jiān)督，有利于揭示轉(zhuǎn)移支付體制存在的問題，有助于清晰劃分政府間財權(quán)、事權(quán)責(zé)任，改善轉(zhuǎn)移支付制度的有效性，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。另外，中國尚沒有建立中央轉(zhuǎn)移支付的有效監(jiān)管框架，諸多財政資金游離于監(jiān)督之外，不利于發(fā)揮國家宏觀調(diào)控職責(zé)。通過監(jiān)督和問責(zé)，有助于建立以資金和政府活動為對象的全方位監(jiān)管框架，推動改善國家治理。

二、中央轉(zhuǎn)移支付及其審計存在的問題

（一）中央轉(zhuǎn)移支付存在的問題

中央轉(zhuǎn)移支付存在系統(tǒng)性漏洞，在項目設(shè)置、審批、資金撥付、資金使用、資金結(jié)余管理等環(huán)節(jié)均存在缺陷，財政資金存在被分割、肢解、蠶食等問題，轉(zhuǎn)移支付資金管理不到位，財政資金安全性不高，使用效率較低。

1.轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置不合理，審批程序存在漏洞。中央轉(zhuǎn)移支付種類繁多、政策內(nèi)容交叉、多部門管理等問題長期存在，導(dǎo)致資金投向分散，部分專項資金設(shè)置已偏離原有的政策目標(biāo)。審計發(fā)現(xiàn)的問題有：轉(zhuǎn)移支付科目設(shè)置不合理，部分一般性轉(zhuǎn)移支付具有專項轉(zhuǎn)移支付的特征；個別企業(yè)用同一項目申報取得多項專項資金；部分單位虛報項目，套取中央補助資金。

2.轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排、資金撥付程序有待完善。一方面，大多數(shù)省份沒有嚴(yán)格執(zhí)行財政轉(zhuǎn)移支付提前告知制度，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制不完整，沒有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)財政制度要求。另一方面，部分上級財政部門未及時撥付轉(zhuǎn)移支付資金，造成預(yù)算單位年底資金結(jié)存；部分企業(yè)偽造國家審批文件和銀行證明，騙取專項資金；部分單位截留轉(zhuǎn)移支付資金，轉(zhuǎn)做他用。

3.轉(zhuǎn)移支付資金績效不高。轉(zhuǎn)移支付資金補助單位違規(guī)使用資金的情況大量存在，轉(zhuǎn)移支付資金被挪用、擠占、截留現(xiàn)象大量存在。例如，部分轉(zhuǎn)移支付資金在當(dāng)年未使用，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用；撥付給相關(guān)企業(yè)或其他單位的專項資金長期閑置或被挪用；配套政策設(shè)計程序和政策意圖不一致，導(dǎo)致部分地方存在負(fù)債配套、虛假配套等問題。

4.轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)余管理不到位。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余成為改變轉(zhuǎn)移支付資金用途的重要方式，影響轉(zhuǎn)移支付效率。2010年中央轉(zhuǎn)移支付審計發(fā)現(xiàn)以下問題：財政部門及其他資金使用部門并沒有真實完整反映資金結(jié)轉(zhuǎn)情況；部分財政部門預(yù)算執(zhí)行報告未反映轉(zhuǎn)移支付的全部結(jié)余資金；部分單位的專項資金長期結(jié)轉(zhuǎn)；由于項目遲遲未開工，部分企業(yè)專項資金長期閑置；部分專項結(jié)余資金被挪用，等等。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付審計存在的問題

審計署雖然把中央轉(zhuǎn)移支付納入財政審計總框架下，但對中央轉(zhuǎn)移支付審計力度仍然不夠，主要表現(xiàn)在審計覆蓋面不足、績效審計不到位等方面。

1.中央轉(zhuǎn)移支付審計的覆蓋面不足，缺乏對全部資金進行有效監(jiān)督。審計署與地方審計機關(guān)對于中央轉(zhuǎn)移支付審計的權(quán)責(zé)劃分存在缺陷，審計署各部門組織和分工不科學(xué)，沒有人力、精力和資源對全部中央轉(zhuǎn)移支付資金進行詳細(xì)審計，而地方審計機關(guān)沒有把中央轉(zhuǎn)移支付資金納入地方預(yù)算執(zhí)行審計框架。

2.審計機關(guān)缺乏對中央轉(zhuǎn)移支付流程的詳細(xì)審計。中央轉(zhuǎn)移支付包括項目設(shè)置、資金預(yù)算安排、項目審批、資金撥付、配套資金安排、資金使用、資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等環(huán)節(jié)，特派辦主要關(guān)注中央資金的撥付、管理和使用環(huán)節(jié)，對資金的籌集、分配、結(jié)余等環(huán)節(jié)的情況了解不多，而派出局沒有責(zé)任和資源關(guān)注各部委專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置、審批及監(jiān)管情況。

3.對中央轉(zhuǎn)移支付體制機制運行情況的關(guān)注度不高。當(dāng)前審計偏重于具體項目和具體單位，對中央轉(zhuǎn)移支付總體情況了解不夠，對問題進行整體性和綜合性的分析和提煉不夠。轉(zhuǎn)移支付資金管理部門缺乏完善的內(nèi)部控制制度，中央轉(zhuǎn)移支付審計尚缺乏對資金管理及使用部門內(nèi)部控制評估的具體框架。

4.中央轉(zhuǎn)移支付績效審計不健全。審計監(jiān)督主要圍繞資金的真實性、合法性而展開，審計署雖建立了綜合型的績效審計模式，但由于財政績效審計評價體系和轉(zhuǎn)移支付績效審計標(biāo)準(zhǔn)不健全，缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和評價依據(jù)，也缺乏開展轉(zhuǎn)移支付績效審計的相關(guān)資源，審計署尚未對轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況開展全面的績效審計。

（三）中央轉(zhuǎn)移支付體制對審計的影響

一方面，中央轉(zhuǎn)移支付存在系統(tǒng)性缺陷，缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計和政策指導(dǎo)，導(dǎo)致審計不能很好地發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，政府間權(quán)責(zé)劃分不到位，轉(zhuǎn)移支付制度不健全，導(dǎo)致審計監(jiān)管困難，影響審計效率。中央與地方之間的公共服務(wù)管理權(quán)限和籌資責(zé)任不清晰，影響中央轉(zhuǎn)移支付各環(huán)節(jié)的順暢進行，影響系統(tǒng)性地監(jiān)督問責(zé)。中央轉(zhuǎn)移支付的系統(tǒng)性問題，還致使對虛報、挪用等舞弊問題的問責(zé)機制不健全，審計整改的權(quán)威性和執(zhí)行力不強。另一方面，審計缺乏有效性致使很難深層次剖析中央轉(zhuǎn)移支付存在的問題。中央轉(zhuǎn)移支付的系統(tǒng)性缺陷是導(dǎo)致審計缺乏效率的重要原因。當(dāng)前中央轉(zhuǎn)移支付審計主要是資金真實性合法性情況的審查，揭示的問題較多集中在資金閑置、擠占、挪用等舞弊方面，沒有時間、人力、資源來揭示和查處決策失誤、損失浪費等管理問題，很難深層次揭示轉(zhuǎn)移支付制度問題，很難對中央轉(zhuǎn)移支付進行總體評價，無力全方位評估轉(zhuǎn)移支付政策的合理性、有效性。

三、加強中央轉(zhuǎn)移支付審計的建議

中央轉(zhuǎn)移支付是財政政策的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要手段。加強中央轉(zhuǎn)移支付審計，應(yīng)從改善政府績效的角度著手，圍繞構(gòu)建財政審計大格局，改進政府運行效率，提高政府合理配置資源的能力，并與有效的行政管理體制相協(xié)同，推動提高政府執(zhí)政水平，完善國家治理。

（一）積極推動財政轉(zhuǎn)移支付制度改革

1.推動轉(zhuǎn)移支付法制化、規(guī)范化。從理清政府間財權(quán)、事權(quán)責(zé)任角度研究改革財政轉(zhuǎn)移支付制度，及時制定財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律文件。在明確各級政府、各部門的政府責(zé)任基礎(chǔ)上，合理有效劃分中央與地方之間的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度。審計署應(yīng)定期評估轉(zhuǎn)移支付職權(quán)劃分、支付流程、支付辦法等規(guī)則的合理性，為清晰界定政府間權(quán)責(zé)、制定轉(zhuǎn)移支付法律提供參考。

2.推動簡化轉(zhuǎn)移支付體系，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。簡化中央對地方轉(zhuǎn)移支付方式，減少資金的上劃下轉(zhuǎn)，增強地方政府支出責(zé)任。為進一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，審計機關(guān)應(yīng)定期評估一般性轉(zhuǎn)移支付的有效性，提供一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法的參考依據(jù)，推動建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和均等化標(biāo)準(zhǔn)。在財政審計大格局框架下，結(jié)合專項審計調(diào)查、經(jīng)濟責(zé)任審計等審計內(nèi)容，徹底摸清各部門專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立用途、服務(wù)主體及實際使用效果，為清理、調(diào)整、整合專項轉(zhuǎn)移支付提供依據(jù)。在轉(zhuǎn)移支付審計過程中，加強對轉(zhuǎn)移支付設(shè)置、申報、審批、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等事項的審查，推動提高專項轉(zhuǎn)移支付的及時性、規(guī)范性、公平性和透明度。

3.推動修改《中華人民共和國預(yù)算法》，增強預(yù)算完整性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性、透明度，加大監(jiān)督和問責(zé)力度。進一步明確審計機關(guān)的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，保障審計機關(guān)依法實施審計監(jiān)督，加強財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合。通過審計各級政府、各部門關(guān)于中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的編制與執(zhí)行情況，推動財政部門進一步細(xì)化預(yù)決算公開項目。督促財政部及相關(guān)部門盡快解決轉(zhuǎn)移支付在地方預(yù)算決算的編制問題，提高地方預(yù)決算編制的完整性、真實性、合法性，地方審計機關(guān)應(yīng)將所有轉(zhuǎn)移支付資金都納入審計范圍，保證地方政府將所有轉(zhuǎn)移支付資金都納入預(yù)算范圍。

4.推動健全轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部監(jiān)管框架。督促財政部健全覆蓋轉(zhuǎn)移支付資金全過程的內(nèi)部控制制度，構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部控制制度，建立轉(zhuǎn)移支付資金使用情況跟蹤問效制度，定期報告轉(zhuǎn)移支付相關(guān)情況，建立事前、事中監(jiān)督框架，加強內(nèi)部監(jiān)督和問責(zé)。省級以下政府也應(yīng)建立財政內(nèi)部控制制度，加強內(nèi)部監(jiān)管。審計機關(guān)定期對財政內(nèi)部控制制度和轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制進行評估，作為監(jiān)督和問責(zé)的重要依據(jù)。

（二）創(chuàng)新審計工作，健全轉(zhuǎn)移支付審計體制機制

1.整合審計資源，加強對轉(zhuǎn)移支付審計力度。對中央轉(zhuǎn)移支付開展一次詳細(xì)審計，全面了解轉(zhuǎn)移支付體制、轉(zhuǎn)移支付資金管理制度、轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置、資金分配方案、資金使用及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等流程情況。圍繞財政審計大格局框架，建立轉(zhuǎn)移支付的日常監(jiān)督機制，探索對轉(zhuǎn)移支付進行事前、事中監(jiān)督框架，并每年針對重要項目開展專項審計調(diào)查，開展有效的延伸審計和跟蹤審計，強化專項監(jiān)督。加強與地方審計機關(guān)合作，健全省以下轉(zhuǎn)移支付審計體制機制，地方審計機關(guān)應(yīng)把地方性轉(zhuǎn)移支付納入本地財政審計總框架下，盡快徹底摸清省以下轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀。審計署應(yīng)逐步建立中央轉(zhuǎn)移支付審計與省以下轉(zhuǎn)移支付審計有機銜接框架，提高轉(zhuǎn)移支付審計全面性、有效性。

2.深入開展轉(zhuǎn)移支付績效審計。推動出臺有助于開展績效審計的法律法規(guī)，建立轉(zhuǎn)移支付績效審計標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付科目細(xì)化審計項目，強化對重要轉(zhuǎn)移支付項目和相關(guān)資金的績效審計。深入評估轉(zhuǎn)移支付流程的有效性，推動相關(guān)部門開展專項項目后評估，以改善績效管理。對轉(zhuǎn)移支付評價標(biāo)準(zhǔn)進行評估，推動健全轉(zhuǎn)移支付評價體系和考核機制，構(gòu)建有效的激勵約束機制。

（三）健全政府管理體制，推動國家制度建設(shè)

1.推動轉(zhuǎn)移支付管理體制改革。在推動轉(zhuǎn)移支付法制化、流程化的同時，政府應(yīng)逐步建立專門的轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)，加強對轉(zhuǎn)移支付資金和項目的統(tǒng)籌安排，逐步確立職責(zé)明晰、管理科學(xué)、全程監(jiān)督、有效問責(zé)的轉(zhuǎn)移支付體制。審計署應(yīng)隨著中央資金的流向加強監(jiān)督，實現(xiàn)“上審下”與“同級審”聯(lián)動審查轉(zhuǎn)移支付的有效機制，重點審查地方政府落實國家宏觀政策和預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)情況，積極評估轉(zhuǎn)移支付各環(huán)節(jié)的相關(guān)情況。

2.進一步理清職責(zé)，增強審計職責(zé)的獨立性、透明度和權(quán)威性。在對中央轉(zhuǎn)移支付審計過程中，摸清其涉及范圍，有效評估各級政府轉(zhuǎn)移支付職責(zé)，推動理順各級政府、各部門的轉(zhuǎn)移支付職權(quán)分工。加強對地方審計機關(guān)在中央轉(zhuǎn)移支付審計業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)和管理，進一步理順上下級審計機關(guān)之間、審計機關(guān)與其它政府機關(guān)之間、審計機關(guān)與人民代表大會之間的關(guān)系。強化地方審計機關(guān)履行審計職責(zé)的獨立性，提高地方轉(zhuǎn)移支付審計結(jié)果的公開性、透明度，增強地方審計整改的權(quán)威性、執(zhí)行力。

〔1〕羅賓·鮑德威，沙安文.政府間財政轉(zhuǎn)移支付：理論與實踐[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2011.

〔2〕李萍.財政體制簡明圖解 [M].中國財政經(jīng)濟出版社，2010.

〔3〕蘇明，王常松.我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀分析與對策[R].財政部財政科學(xué)研究所研究報告，第117期，2007.