■樊紅敏

三門峽市大紀(jì)檢組制改革為思考中國(guó)紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革提供了有益的啟示。從更為宏觀的角度來看，它是中國(guó)紀(jì)檢體制改革的探索和創(chuàng)新。

增量改革

三門峽的大紀(jì)檢組制改革可以歸結(jié)為增量改革。

2008年9月，三門峽市完成市直單位紀(jì)檢監(jiān)察派駐的機(jī)構(gòu)改革。按照性質(zhì)相近、便于監(jiān)督的原則，在市委工作部門及直屬事業(yè)單位、市人民團(tuán)體、市人大、政協(xié)機(jī)關(guān)、市政府設(shè)黨組工作部門及直屬事業(yè)單位等63個(gè)部門派駐10個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察組，名稱為“市紀(jì)委監(jiān)察局派駐第N紀(jì)檢監(jiān)督組”，俗稱“大紀(jì)檢組”。

與此同時(shí)，撤銷市直28個(gè)紀(jì)檢組，26個(gè)監(jiān)察室，相應(yīng)取消原相關(guān)局委紀(jì)檢監(jiān)察編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，核減人員編制59名 (其中行政編制48名，事業(yè)編制11名)。

“在大紀(jì)檢組改革中，人員安置是改革能否穩(wěn)妥推進(jìn)的關(guān)鍵”。

大紀(jì)檢組制改革沒有觸動(dòng)三門峽市原有各局委紀(jì)檢組長(zhǎng)、紀(jì)檢監(jiān)察室主任的級(jí)別和利益。三門峽市委的基本政策是原屬各單位紀(jì)檢部門的紀(jì)檢干部、工作人員愿意到紀(jì)檢組的可以平級(jí)調(diào)動(dòng)，紀(jì)檢組組長(zhǎng)，從各市直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)副處級(jí)以上符合條件的干部中選拔。

紀(jì)檢監(jiān)察組工作人員，一部分為原市直單位紀(jì)檢組、監(jiān)察室符合條件愿意到紀(jì)檢組工作的人員，一部分是按照“第一學(xué)歷本科以上，年齡35歲以下在編公務(wù)員”的基本條件，由紀(jì)委監(jiān)察局統(tǒng)一組織考核、公開選調(diào)的。

最終，大紀(jì)檢組核定派駐紀(jì)檢組編制為50名，每個(gè)大紀(jì)檢組編制5名，組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、組辦主任各1名，紀(jì)檢監(jiān)察員2名。

派駐的大紀(jì)檢組成為市紀(jì)委監(jiān)察局下屬的組成機(jī)構(gòu)，人員編制、行政關(guān)系、黨團(tuán)組織關(guān)系以及工資福利、后勤保障都由市紀(jì)委監(jiān)察局統(tǒng)一管理。大紀(jì)檢組的規(guī)格也由原來的副縣級(jí)提升為正縣級(jí)，與所駐單位一把手平級(jí)。

大紀(jì)檢組成立以后，派駐機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用、如何開展工作是面臨的新問題。

為此，三門峽市紀(jì)委邊實(shí)踐、邊完善，于2009年4月制定了《派駐紀(jì)檢監(jiān)察組工作暫行辦法》，對(duì)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的工作原則和要求、工作職責(zé)和任務(wù)、工作方式和方法、工作紀(jì)律和保障等，都進(jìn)行了具體規(guī)定。

同時(shí)，還建立了三大配套制度。一個(gè)是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組專項(xiàng)監(jiān)督檢查制度。一個(gè)是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組辦案工作制度。一個(gè)是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組巡查制度。

突破與績(jī)效

三門峽大紀(jì)檢組制改革的一個(gè)明顯突破之處在于，增強(qiáng)了派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，改變了原來“寄人籬下”的派駐模式。

一方面，大紀(jì)檢組打破了原來的一對(duì)一派駐所形成的利益共謀機(jī)制。不管是從個(gè)人利益還是從單位整體利益的角度，過去的紀(jì)檢組長(zhǎng)和單位利益相關(guān)度很高?！坝械膯挝怀隽藛栴}，紀(jì)檢組長(zhǎng)來回跑，想辦法擺平。甚至有的時(shí)候擺不平還要挨一把手的訓(xùn)斥?！?/p>

另一方面，加大了對(duì)局委一把手監(jiān)督的可能性。過去一把手和紀(jì)檢組長(zhǎng)的上下級(jí)關(guān)系決定了一把手監(jiān)督的困境。“所有工作都得圍繞單位‘一把手’轉(zhuǎn)，一些紀(jì)檢干部想與局長(zhǎng)搞好關(guān)系，平時(shí)在工作上總給領(lǐng)導(dǎo)唱贊歌，領(lǐng)導(dǎo)的旗幟打到哪里，紀(jì)檢干部的足跡就踏到哪里?，F(xiàn)在紀(jì)檢組也是正縣級(jí)，和被監(jiān)督單位平級(jí)，完全改變了以往‘看別人臉說話’的被動(dòng)局面?！?/p>

大紀(jì)檢組長(zhǎng)正縣級(jí)配置以及“居高臨下”的體制安排，使派駐機(jī)構(gòu)從不敢監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦矣诒O(jiān)督。大紀(jì)檢組制從根本上突破了原來的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)對(duì)所駐單位“不對(duì)稱”監(jiān)督的權(quán)力格局，變“不對(duì)稱”監(jiān)督為制衡監(jiān)督。

其次，大紀(jì)檢組制改革，也使派駐紀(jì)檢組的職能發(fā)生了重大變化，監(jiān)督職能得到了強(qiáng)化。

過去一對(duì)一派駐，紀(jì)檢組長(zhǎng)主要是配合黨委做好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，承擔(dān)的更多的是黨風(fēng)廉政建設(shè)政策執(zhí)行相關(guān)的行政事務(wù)。大紀(jì)檢組制使紀(jì)檢組長(zhǎng)超脫于具體的事務(wù)性工作，監(jiān)督成為大紀(jì)檢組主要的職能，由政策執(zhí)行的行政事務(wù)職能轉(zhuǎn)向監(jiān)督和懲處職能。

當(dāng)前，三門峽大紀(jì)檢組的工作重心主要放在對(duì)所駐單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)與部位的監(jiān)督上。他們工作的方式主要是參加駐在單位研究重大事項(xiàng)、干部任免、重大項(xiàng)目建設(shè)、決定大額資金使用、對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)人員進(jìn)行處理等會(huì)議，以及每年兩次的集中巡查、專項(xiàng)監(jiān)督檢查以履行監(jiān)督的職能。

統(tǒng)管以來，三門峽派駐紀(jì)檢監(jiān)察組參加駐在單位民主生活會(huì)109次，黨風(fēng)廉政建設(shè)專題會(huì)135次，涉及“三重一大”等重要事項(xiàng)黨組會(huì)議156次，監(jiān)督的力度和效果都很明顯。另外，大紀(jì)檢組通過開展每年兩次的集中巡查、專項(xiàng)監(jiān)督檢查、設(shè)立意見箱、接訪等措施，暢通信訪渠道，強(qiáng)化了監(jiān)督的效果和力度。

最后，大紀(jì)檢組改革，還使紀(jì)檢監(jiān)察工作的方式方法得到了重大變化，和一對(duì)一派駐相比，在監(jiān)督方式上，大紀(jì)檢組的懲處功能開始得到有效地發(fā)揮，以懲處促監(jiān)督。

2010年1至10月份，三門峽10個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察組共收到信訪舉報(bào)案件和案件線索47件次，一一進(jìn)行調(diào)查了解，初核9起，立案9起，辦結(jié)4起。第六紀(jì)檢組被稱為“重案六組”，該紀(jì)檢組成立兩年來立案6起，辦案3起。

各紀(jì)檢組辦案環(huán)境、力度和效果跟以前大不一樣，過去辦一個(gè)科級(jí)干部的案子要征得單位一把手的同意，現(xiàn)在是通報(bào)單位一把手。而一對(duì)一派駐紀(jì)檢組基本上多年都沒有辦過一個(gè)案子。

圖李瑞寧

問題與困境

大紀(jì)檢組制作為紀(jì)檢派駐體制改革的探索和創(chuàng)新，其成效和優(yōu)勢(shì)是明顯的，但是，在改革與運(yùn)行中也面臨和存在著一定的問題和困境。

大紀(jì)檢組制改革過程中一個(gè)最大的問題，就是與原有體制如何對(duì)接。

首先，是改革后的相關(guān)的駐在部門和單位如何適應(yīng)新體制問題。大紀(jì)檢組改革撤銷了原派駐紀(jì)檢組駐在單位的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，但紀(jì)檢工作并沒有帶走。在與相關(guān)單位座談當(dāng)中，他們也談到了這一問題，雖然編制抽走了，但沒有減少工作，這些單位又分別明確了一名領(lǐng)導(dǎo)分管黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。

對(duì)此，該市紀(jì)委為了轉(zhuǎn)變駐在單位的觀念，從2009年起將每年的紀(jì)委全會(huì)分為兩個(gè)階段，第一階段以黨風(fēng)為主要內(nèi)容，由市委書記和各單位一把手參加，強(qiáng)化一把手的責(zé)任主體地位；第二階段是由紀(jì)委書記和大紀(jì)檢組以及各單位分管黨風(fēng)廉政建設(shè)的干部參加，以反腐敗為主要內(nèi)容，在監(jiān)督和政策執(zhí)行、責(zé)任主體和監(jiān)督主體分開等方面進(jìn)行了探索。

其次，是紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合和優(yōu)化問題。大紀(jì)檢組制改革使紀(jì)委一下子成了一個(gè)龐大的單位，從人員上來看，雖然整體上編制沒有增加，甚至還有所減少，但紀(jì)委的工作人員大大增加了。

在領(lǐng)導(dǎo)分管方面，紀(jì)委內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)分工是按業(yè)務(wù)以“條條”的方式進(jìn)行分管的，成立大紀(jì)檢組以后，大紀(jì)檢組是按片進(jìn)行管理的，如何分管、由誰來分管也成了一個(gè)難題。

另外，大紀(jì)檢組和市紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)各室之間關(guān)系也有待于理順。市紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)各室分別分管某一項(xiàng)工作，已經(jīng)具有了一定的權(quán)威性，大紀(jì)檢組和機(jī)關(guān)各室的關(guān)系不能理順，就很難樹立真正的權(quán)威。在調(diào)研期間，三門峽市紀(jì)委正在出臺(tái)文件著手解決這一難題。

這些問題說明，大紀(jì)檢組制改革不僅僅是涉及到紀(jì)檢組和派駐單位的問題，也涉及到紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合和優(yōu)化問題。

大紀(jì)檢組制改革過程中另一個(gè)問題就是職能定位的困惑。

實(shí)行大紀(jì)檢組制以后，大紀(jì)檢組和原來的一對(duì)一派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了很大的不同，其職能和定位也需要隨之發(fā)生變化。但從目前三門峽大紀(jì)檢組的制度規(guī)定來看，其職能是全方位的。

從內(nèi)容上來看，黨風(fēng)和廉政建設(shè)都在大紀(jì)檢組的職責(zé)范圍之內(nèi)，從監(jiān)督手段上來看，教育、制度、懲處都是大紀(jì)檢組工作的方式方法。這種全方位的職能定位一方面造成紀(jì)委監(jiān)察局科室與大紀(jì)檢組的職能交叉；另一方面，使大紀(jì)檢組也面臨“如何融入，兩張皮”的問題。

雖然大紀(jì)檢組參加了很多駐在部門、單位的會(huì)議，其監(jiān)督的力度和成效還有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。

目前，三門峽市紀(jì)委就統(tǒng)管后紀(jì)檢監(jiān)察組在保持相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性的同時(shí)，如何做到對(duì)駐在單位監(jiān)督采取了很多措施，如建立了巡查制度、參加民主生活會(huì)等等，紀(jì)檢組長(zhǎng)的發(fā)言也肯定了三門峽在探索中的這些好做法。但從更高的角度來看，大紀(jì)檢組的職能定位還需要進(jìn)一步厘清。從大紀(jì)檢組實(shí)際運(yùn)行的情況來看，和一對(duì)一派駐紀(jì)檢組相比，大紀(jì)檢組查辦案的功能得到了很大強(qiáng)化，日常監(jiān)督功能的有效發(fā)揮還需要進(jìn)一步探索和完善。

改革的方向

大紀(jì)檢組制改革并不僅僅是紀(jì)檢組上收的問題，它涉及到紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合問題、紀(jì)委反腐敗的專業(yè)化問題以及大紀(jì)檢組的職能和定位問題。三門峽市大紀(jì)檢組制改革為我們思考中國(guó)紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革提供了有益的啟示。從更為宏觀的角度來看，它是中國(guó)紀(jì)檢體制改革方面的探索和創(chuàng)新。

從三門峽來看，紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，應(yīng)該是監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和完善。

紀(jì)檢委的職能十分龐雜，與之相應(yīng)的是龐雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置。除此之外，檢察院、審計(jì)局也承擔(dān)著行政監(jiān)督的職能。

要充分發(fā)揮紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，一方面，從黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)配置的角度來看，要提升紀(jì)委的監(jiān)督地位，強(qiáng)化對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督權(quán)，探索對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督制約的新機(jī)制。

另一方面，從微觀上來看，要對(duì)當(dāng)前的多頭監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。筆者在對(duì)派駐大紀(jì)檢組的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前紀(jì)委雖然是反腐倡廉的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但包括紀(jì)委以及派駐大紀(jì)檢組在內(nèi)，它們監(jiān)督的手段很有限，紀(jì)委在辦案過程中，往往要從外部門抽調(diào)人員。另外，紀(jì)委和政府審計(jì)部門、檢察院反貪局也缺乏相互的協(xié)作機(jī)制。

因此，應(yīng)該著手從理順政府內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系入手，將其作為強(qiáng)化監(jiān)督職能的重要手段。同時(shí)，將黨風(fēng)廉政責(zé)任制的落實(shí)與任期內(nèi)定期審計(jì)、離任審計(jì)等結(jié)合起來，將其作為紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的重要手段。派駐大紀(jì)檢組也可以通過對(duì)駐在單位和部門的定期審計(jì)、離任審計(jì)，有效地開展反腐倡廉工作。

紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是反腐敗的專業(yè)化建設(shè)。

紀(jì)律檢查委員會(huì)在中國(guó)的廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，中國(guó)的反腐敗職能主要由紀(jì)委承擔(dān)。但由于紀(jì)委主要是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此，它雖然承擔(dān)了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)角色，但一個(gè)突出問題是反腐敗的專業(yè)化嚴(yán)重不足。

一個(gè)是在紀(jì)委的人員配置中，缺乏專業(yè)人員，如來自法律、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的專業(yè)人士。另外，行業(yè)腐敗預(yù)防體系建設(shè)沒有落到實(shí)處。盡管不同的行業(yè)和基層單位近年來都制定了大量廉政建設(shè)方面的制度性文件，但是這些制度中有相當(dāng)一部分僅僅是在復(fù)述中央或省里文件的主要內(nèi)容，而沒有針對(duì)本部門、本單位的情況制定有針對(duì)性的政策措施，特別是程序方面的規(guī)章制度。

而大紀(jì)檢組在兼顧反腐倡廉統(tǒng)一規(guī)定和行業(yè)特點(diǎn)方面無疑具有先天的優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)該以大紀(jì)檢組改革為契機(jī)，在紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，可以把大紀(jì)檢組的職能定位為以腐敗預(yù)防的專業(yè)化職能為主；在人員配備上，要有行業(yè)的專業(yè)背景和反腐敗的專業(yè)基礎(chǔ)，從而使他們能更好地分析制度薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，對(duì)駐在單位和部門腐敗多發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行制度建設(shè)，在行業(yè)腐敗預(yù)防體系的建設(shè)方面彌補(bǔ)當(dāng)前制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。