■文/丁耀平

食品安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生，隨著近年來(lái)各種食品安全事故的相繼爆發(fā)，國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)者的監(jiān)管力度。2009年，全國(guó)人大通過(guò)了《食品安全法》，除了對(duì)一般食品生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為作了法定要求外，還特別提到要加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊（以下簡(jiǎn)稱食品小作坊）的監(jiān)管，具體管理辦法由地方省級(jí)人大自行制定。由此，從法律上將小作坊的監(jiān)管權(quán)限徹底下放省級(jí)行政區(qū)域，確立了各地可對(duì)食品小作坊開展富有地方特色管理的格局。筆者以上海市監(jiān)管模式為例進(jìn)行分析，供全國(guó)質(zhì)監(jiān)同行參考，互相交流、提高。

2011年9月1日，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《上海辦法》）終于施行，在法律上形成了上海市范圍內(nèi)對(duì)食品小作坊的具體管理依據(jù)；同年10月25日，上海市質(zhì)監(jiān)局發(fā)布實(shí)施了《上海市食品生產(chǎn)加工小作坊準(zhǔn)許生產(chǎn)證發(fā)證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》），對(duì)于食品小作坊準(zhǔn)產(chǎn)證的發(fā)放管理有了具體的規(guī)定。筆者結(jié)合法律要求，從上海質(zhì)監(jiān)部門依法監(jiān)管食品小作坊方面探討分析如下：

不監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品

（一）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主體非質(zhì)監(jiān)部門

早在2006年11月1日，我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。根據(jù)該法第三條，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作；第三十四條，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)對(duì)來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品開展質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)與監(jiān)督抽查；而該法三十九條則賦予了農(nóng)業(yè)行政部門現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、查封扣押的權(quán)力。由此已經(jīng)明確了農(nóng)業(yè)行政部門對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品擁有監(jiān)管職權(quán)、負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。

2009年《食品安全法》出臺(tái)后，根據(jù)其第二條第二款第一項(xiàng)：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定”的規(guī)定，又再次明確了初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

（二）衛(wèi)生行政許可監(jiān)管職責(zé)已經(jīng)結(jié)束

就筆者了解，有部分地區(qū)曾由質(zhì)監(jiān)部門向相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者核發(fā)衛(wèi)生許可證，允許其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品（包括初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品）。但隨著《食品安全法》出臺(tái)，《食品衛(wèi)生法》同時(shí)廢止，質(zhì)監(jiān)部門對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者核發(fā)衛(wèi)生許可證的法律依據(jù)已經(jīng)消失，不再具備該項(xiàng)行政許可權(quán)。但對(duì)于曾經(jīng)發(fā)出的衛(wèi)生許可證，可根據(jù)《行政許可法》第八條第二款規(guī)定，依法撤回處于有效期內(nèi)的許可并辦理注銷手續(xù)，結(jié)束衛(wèi)生許可監(jiān)管職責(zé)（但可能需要補(bǔ)償相對(duì)人的損失）；也可等發(fā)放的許可證到期后不再給予辦理許可延續(xù)，并根據(jù)《行政許可法》第七十條規(guī)定辦理注銷手續(xù)，結(jié)束衛(wèi)生許可監(jiān)管職責(zé)。

截至目前，早年由質(zhì)監(jiān)部門發(fā)放的大多數(shù)衛(wèi)生許可證已經(jīng)到期、失效，質(zhì)監(jiān)部門已經(jīng)不再承擔(dān)對(duì)其在所獲許可期限內(nèi)保持符合行政許可條件的監(jiān)督職責(zé)。對(duì)于少數(shù)依然在有效期內(nèi)的衛(wèi)生許可證，建議留待其自然過(guò)期失效后，辦理注銷手續(xù)。但根據(jù)《食品安全法》第一百條規(guī)定，在衛(wèi)生許可證有效期內(nèi)應(yīng)將其視作已取得食品生產(chǎn)許可，根據(jù)現(xiàn)行有效的關(guān)于食品生產(chǎn)許可方面的法律規(guī)定采取監(jiān)督措施。

筆者認(rèn)為，基于更好地保護(hù)公民與相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的目的，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)將本部門核發(fā)的衛(wèi)生許可證（包括生產(chǎn)許可證）注銷情況及時(shí)向社會(huì)公告。對(duì)于其中根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定已經(jīng)不再歸屬質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的企業(yè)，還應(yīng)一并通報(bào)其現(xiàn)行主管部門，以完善部門間監(jiān)管職能的銜接。

以準(zhǔn)產(chǎn)許可為主要監(jiān)管模式

根據(jù)《上海辦法》第二十九條第一款相關(guān)規(guī)定，上海市對(duì)食品小作坊實(shí)行準(zhǔn)許生產(chǎn)制度，由區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)發(fā)證管理工作。在此，筆者將上海質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管職責(zé)劃為三個(gè)部分予以探析。

（一）編制準(zhǔn)產(chǎn)食品目錄

根據(jù)《上海辦法》第二十七條：“本市對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)加工的食品實(shí)行品種目錄管理；品種目錄由市質(zhì)監(jiān)部門編制，報(bào)市食品安全委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施，并向社會(huì)公布”的規(guī)定，上海市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)①編制列入準(zhǔn)產(chǎn)范圍的食品品種目錄；②向市食安委報(bào)批擬定品種目錄；③待市食安委批準(zhǔn)后向社會(huì)公布實(shí)施該品種目錄。

實(shí)行品種目錄管理，意味著只有被編入目錄的食品，在上海市才可以允許由小作坊生產(chǎn)。目前，上海市食品小作坊準(zhǔn)產(chǎn)品種目錄共包括白切羊肉與崇明糕兩種食品。在未調(diào)整品種目錄情況下，上海就只允許存在生產(chǎn)這兩種食品的小作坊。而生產(chǎn)目錄內(nèi)食品的小作坊，在該目錄公布后即可根據(jù)法律規(guī)定申請(qǐng)準(zhǔn)產(chǎn)證。

（二）審核發(fā)證

《上海辦法》第二十九條中，第一款規(guī)定要求小作坊在滿足第二十八條規(guī)定條件后向所在區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局申領(lǐng)準(zhǔn)產(chǎn)證，第二款規(guī)定區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人資格條件的審核及作出準(zhǔn)許與否的決定，這明確了區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局負(fù)有接受申請(qǐng)與審核發(fā)證的職責(zé)。

但是，《上海辦法》第二十八條中雖然規(guī)定了四項(xiàng)條件要求，卻沒有具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，缺乏可操作性，僅能作為審核的評(píng)判原則。上海市質(zhì)監(jiān)局對(duì)此制定發(fā)布了規(guī)范性文件《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》，分列“發(fā)證條件、發(fā)證程序、證書管理和許可變更、延續(xù)、注銷”四個(gè)章節(jié)，全面細(xì)化了審核發(fā)證的管理要求，也彌補(bǔ)了《上海辦法》第二十八條在操作性上的欠缺，有效地提升了準(zhǔn)產(chǎn)許可實(shí)施工作的公平、公正性。

（三）執(zhí)法監(jiān)督

1.無(wú)證查處。無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)包括兩種情況：①?zèng)]有取得任何有效食品準(zhǔn)產(chǎn)證，開展食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的；②取得了部分食品的有效準(zhǔn)產(chǎn)證，卻超范圍生產(chǎn)食品的。對(duì)于在《上海辦法》實(shí)施（2011年9月1日）后，存在無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品情形的小作坊，上海市兩級(jí)質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)依據(jù)該法第五十四條規(guī)定予以查處。

2.證后監(jiān)管?！渡虾＾k法》中明確規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門對(duì)于已取證小作坊的日常監(jiān)管制度要求：

①第三十九條要求質(zhì)監(jiān)部門在地方政府組織下，制定年度監(jiān)管計(jì)劃并按計(jì)劃開展抽樣檢驗(yàn)；

②第四十條要求質(zhì)監(jiān)部門加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理問題、制作記錄，并向社會(huì)公布檢查結(jié)果；

③第四十一條要求質(zhì)監(jiān)部門對(duì)經(jīng)營(yíng)者建立食品安全信用檔案，對(duì)有不良信用記錄者增加檢查頻次，加強(qiáng)整改指導(dǎo)。

在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)重點(diǎn)核查食品小作坊是否存在違反《上海辦法》與《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》第二章（發(fā)證條件部分）相關(guān)條款要求的經(jīng)營(yíng)情況，并依法及時(shí)予以處理。其中，如有違反《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》第二章條款的，應(yīng)視作違反《上海辦法》第二十八條，因?yàn)榍罢咭笫菍?duì)后者要求的具體細(xì)化。

立法改進(jìn)

《上海辦法》在《食品安全法》實(shí)施后歷時(shí)2年才出臺(tái)，期間經(jīng)過(guò)了上海各方專家的仔細(xì)研討，而《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》也經(jīng)過(guò)了上海質(zhì)監(jiān)部門的充分醞釀與專業(yè)研究，已經(jīng)相當(dāng)完善了。筆者才疏學(xué)淺，在此提一些意見。

（一）食品小作坊的定義

從《食品安全法》及其實(shí)施條例到《上海辦法》，各級(jí)法律、法規(guī)都提到了食品小作坊，但是沒有一部法律規(guī)范中對(duì)什么是食品小作坊下定義的。倒是上海市質(zhì)監(jiān)局制定的《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》中第二十九條給出了明確的定義：是指在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，有獨(dú)立固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所、從事具有地方傳統(tǒng)特色且不能實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)的食品生產(chǎn)活動(dòng)，達(dá)不到食品生產(chǎn)許可要求的單位和個(gè)人。但筆者結(jié)合自身知識(shí)，提出一些個(gè)人觀點(diǎn)：

1.更改定義描述

雖然《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》中有對(duì)食品小作坊的定義，但是筆者建議改為“以手工制造加工為主要工藝，可使用必備工具及由人工操作的起輔助加工用途的工具，非工廠化、非機(jī)械化生產(chǎn)食品產(chǎn)品，有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所，從業(yè)人員在20人以下的經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人”。也就是說(shuō)要符合如下3項(xiàng)條件的從事食品生產(chǎn)加工的經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人：①生產(chǎn)工藝以手工加工為主，除必要工具外，還可使用由人工操作的起輔助加工用途的工具，實(shí)行非工廠化、非機(jī)械化生產(chǎn)；②有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所；③從業(yè)人員在20人以下。相關(guān)理由如下：

對(duì)于第①項(xiàng)條件，先從作坊的詞面釋義看，參考新華詞典，應(yīng)為從事手工制造加工的工場(chǎng)（工具一般比較簡(jiǎn)陋），這就要求主要生產(chǎn)工藝必須是手工制造加工，但也允許使用一些工具來(lái)完成徒手無(wú)法完成的操作（如烹煮等）。考慮到很多手工加工步驟可以通過(guò)使用較簡(jiǎn)單的人工操作工具來(lái)提升生產(chǎn)效率，所以應(yīng)允許使用由人工操作的工具作為輔助生產(chǎn)加工之用。但使用輔助工具不能替代關(guān)鍵的手工工藝，因此需要強(qiáng)調(diào)非工廠化、非機(jī)械化生產(chǎn)。

對(duì)于第②項(xiàng)條件，也要從作坊的詞義上理解，除了對(duì)生產(chǎn)工藝有要求外，還規(guī)定了必須是工場(chǎng)，即應(yīng)該有一塊固定的用于生產(chǎn)加工的工作場(chǎng)所。

對(duì)于第③項(xiàng)條件，因?yàn)槭称沸∽鞣坏摹靶　北厝惑w現(xiàn)在規(guī)模上，那一般只有按從業(yè)人員數(shù)量、產(chǎn)品產(chǎn)量及產(chǎn)值三個(gè)方面來(lái)考量。但是，產(chǎn)量是由生產(chǎn)者自行統(tǒng)計(jì)的，在統(tǒng)計(jì)結(jié)果對(duì)其利益可能產(chǎn)生影響時(shí)，很難保證準(zhǔn)確、真實(shí)；而產(chǎn)值的統(tǒng)計(jì)更依賴于產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)和產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值，會(huì)隨市場(chǎng)波動(dòng)而變化，更加難以保證準(zhǔn)確性與真實(shí)性；唯獨(dú)從業(yè)人員數(shù)量是相對(duì)直觀的，也便于核查確認(rèn)，因此選擇這項(xiàng)數(shù)據(jù)作為評(píng)判的口徑。

至于建議定位20人以下，是參照由國(guó)家工信部、統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改委和財(cái)政部四部門制定的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中對(duì)于最小規(guī)模的微型企業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)中的“工業(yè)從業(yè)人員20人以下”的規(guī)定后所定。

2.兩種定義比較

與《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》的定義描述相比，筆者對(duì)食品小作坊定義的觀點(diǎn)減少了3項(xiàng)限制，同時(shí)增加了2項(xiàng)要求。分別是，減少：①有獨(dú)立加工場(chǎng)所；②從事的食品生產(chǎn)活動(dòng)具有地方傳統(tǒng)特色且不能實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)；③達(dá)不到食品生產(chǎn)許可要求。增加：①以手工加工為主要生產(chǎn)工藝及評(píng)判要求；②小規(guī)模生產(chǎn)及相應(yīng)的評(píng)判要求。增加的理由在上一部分已經(jīng)予以闡述，這里就解釋減少三項(xiàng)限制條件的理由：

①有獨(dú)立加工場(chǎng)所。這屬于保障生產(chǎn)穩(wěn)定及食品安全衛(wèi)生的要求，應(yīng)該作為食品小作坊申請(qǐng)準(zhǔn)產(chǎn)證時(shí)的硬件要求，可歸入《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》第八條中，而非設(shè)成對(duì)于食品小作坊定義范圍的要求。

②從事的食品生產(chǎn)活動(dòng)具有地方傳統(tǒng)特色且不能實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)。這應(yīng)該體現(xiàn)在準(zhǔn)產(chǎn)品種目錄的編制要求內(nèi)，而非食品小作坊的定義范圍內(nèi)。

③達(dá)不到食品生產(chǎn)許可要求（準(zhǔn)產(chǎn)也是許可，此處應(yīng)專指QS生產(chǎn)許可）。筆者以為，這也不應(yīng)作為對(duì)食品小作坊定義范圍的要求，食品小作坊完善管理、改進(jìn)設(shè)施環(huán)境后，也是可以有能力達(dá)到現(xiàn)行QS食品生產(chǎn)許可要求的，而且也應(yīng)該是予以鼓勵(lì)的。這項(xiàng)要求只能作為設(shè)定小作坊準(zhǔn)產(chǎn)管理考核指標(biāo)時(shí)適當(dāng)降低要求的理論依據(jù)。

（二）《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》的法律地位

由于《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》是上海市質(zhì)監(jiān)局出臺(tái)的，不屬于法律、法規(guī)或規(guī)章，不在法律范疇內(nèi)，其性質(zhì)應(yīng)是行政規(guī)范性文件。而行政規(guī)范性文件，除了對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有強(qiáng)制性外，對(duì)外由于不能作為行政部門進(jìn)行行政處罰、行政強(qiáng)制措施的依據(jù)（除非得到相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)），所以本身不具備強(qiáng)制力。只有面對(duì)屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)的具體行政事項(xiàng)，作為職權(quán)來(lái)源相關(guān)法律法規(guī)中相關(guān)規(guī)定的細(xì)化解釋時(shí)，并且在不違法的條件下，行政規(guī)范性文件方才可以借相關(guān)法律法規(guī)的名義體現(xiàn)強(qiáng)制性。

雖然在實(shí)際工作中，當(dāng)遇到法律法規(guī)有關(guān)條款不明確時(shí)非常需要行政規(guī)范性文件作為具體指導(dǎo)依據(jù)，但是受制于其法律地位，行政部門并不能以此作為作出具體行政行為的直接法律依據(jù)，即便作為間接依據(jù)也應(yīng)審慎。隨著公民法制意識(shí)增強(qiáng)，如果上海質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)《準(zhǔn)產(chǎn)管理辦法》影響了當(dāng)事人權(quán)益，則可能會(huì)面臨行政訴訟；如果相關(guān)依據(jù)是如小作坊定義這樣的條款的話，敗訴的風(fēng)險(xiǎn)將很高。

對(duì)此，筆者提出的解決辦法是，除修正相關(guān)條款外，上海市質(zhì)監(jiān)局還應(yīng)依靠《行政許可法》第十六條第三款“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定”的規(guī)定，向上海市人民政府提請(qǐng)審議該項(xiàng)辦法，爭(zhēng)取盡早通過(guò)地方性規(guī)章的形式由市政府重新推出，使其成為質(zhì)監(jiān)部門依法行政的法律依據(jù)。

食品小作坊問題與中國(guó)的悠久飲食文化息息相關(guān)，在現(xiàn)階段必然長(zhǎng)期存在。如何監(jiān)管與引導(dǎo)小作坊規(guī)范經(jīng)營(yíng)、保障食品安全，真正改變其“臟、亂、差”形象，同時(shí)又能保持傳承中華民族的傳統(tǒng)飲食文化，是各級(jí)地方政府與質(zhì)監(jiān)部門必須深思的現(xiàn)實(shí)問題，愿筆者的拙見能為尋求最佳答案盡一份綿薄之力。