■文/邵國興

2012年，Z市質(zhì)監(jiān)局行政監(jiān)管人員在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，J公司在未取得實驗室計量認(rèn)證的情況下，擅自開展尾氣檢測工作，并出具檢測報告，群眾依此報告向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申領(lǐng)了機動車環(huán)保標(biāo)志。監(jiān)管人員及時將J公司涉嫌無證開展檢測業(yè)務(wù)的違法行為移交至稽查部門處理。本案雖然違法事實清楚，但在法律適用上，執(zhí)法人員卻有著較大的爭議。為辦好此案，筆者對有關(guān)涉及實驗室的法律法規(guī)進(jìn)行了收集整理，對此案的法律適用有一些個人思考。

計量認(rèn)證的法律淵源

為規(guī)范各級產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)的工作行為，1985年頒布的《計量法》對檢驗機構(gòu)的考核要求做了規(guī)定。該法第二十二條規(guī)定，為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。隨后，在《計量法實施細(xì)則》中對檢驗機構(gòu)的考核稱之為計量認(rèn)證，第三十二條規(guī)定，為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門計量認(rèn)證。2006年，國家質(zhì)檢總局發(fā)布《實驗室和檢查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（第86號公告），規(guī)定了實驗室和檢查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的形式包括計量認(rèn)證和審查認(rèn)可，并對從事六種活動的機構(gòu)需要資質(zhì)認(rèn)定的進(jìn)行了規(guī)定。因此，從法律法規(guī)到部門規(guī)章，對向社會出具公正數(shù)據(jù)的實驗室需要通過計量認(rèn)證，是有明確法律依據(jù)的。

但是，對于實驗室未取得計量認(rèn)證而開展檢測活動，并出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的違法行為，究竟應(yīng)如何處罰呢？

法律適用的沖突

1.行政法規(guī)與部門規(guī)章的沖突?！队嬃糠ā返谖逭路韶?zé)任部分沒有關(guān)于計量認(rèn)證的罰則，《實驗室和檢查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》也未對沒有通過計量認(rèn)證的違法行為處罰做出具體規(guī)定?！队嬃糠▽嵤┘?xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）第五十五條規(guī)定，未取得計量認(rèn)證合格證書的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，為社會提供公證數(shù)據(jù)的，責(zé)令其停止檢驗，可并處一千元以下的罰款。而《計量違法行為處罰細(xì)則》（以下簡稱《處罰細(xì)則》）第十八條第一款規(guī)定，為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，違反計量法律、法規(guī)的，按以下規(guī)定處理：未取得計量認(rèn)證合格證書或已取得計量認(rèn)證合格證書，新增檢驗項目，未申請單項計量認(rèn)證，為社會提供公證數(shù)據(jù)的，責(zé)令其停止檢驗，沒收全部違法所得，可并處一千元以下罰款。

因此，對沒有取得計量認(rèn)證而開展檢測活動，并出具數(shù)據(jù)的違法行為，只能選擇《實施細(xì)則》或《處罰細(xì)則》適用。經(jīng)查閱，兩個細(xì)則都沒廢除，目前都是有效的、可以適用的文件，二者的區(qū)別主要在處罰種類上，《處罰細(xì)則》比《實施細(xì)則》多了“沒收違法所得”，究竟應(yīng)當(dāng)適用哪個呢？2010年，Z省某市質(zhì)監(jiān)局曾依據(jù)《處罰細(xì)則》對一家檢測機構(gòu)未通過計量認(rèn)證，出具檢測數(shù)據(jù)的違法行為進(jìn)行了處罰（此案件來源于網(wǎng)絡(luò)）。

筆者認(rèn)為，《實施細(xì)則》是1987年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家計量局發(fā)布，根據(jù)《立法法》的立法本意，應(yīng)當(dāng)屬于行政法規(guī)。而《處罰細(xì)則》是1990年原國家技術(shù)監(jiān)督局，以第14號令形式發(fā)布，應(yīng)屬于部門規(guī)章。因此，根據(jù)《立法法》，行政法規(guī)的效力要高于部門規(guī)章，本案應(yīng)適用《實施細(xì)則》為妥。

另外，從現(xiàn)階段來看，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，進(jìn)行行政處罰。因此，部門規(guī)章中的行政處罰的種類不能超出法律、行政法規(guī)的范圍。也就是說，《處罰細(xì)則》的第十八條之規(guī)定違反了《行政處罰法》的要求。筆者認(rèn)為，要解決此法律適用的沖突，應(yīng)當(dāng)對《處罰細(xì)則》進(jìn)行修改。

2.地方性法規(guī)與行政法規(guī)、部門規(guī)章的沖突。2012年，H省T市質(zhì)監(jiān)局發(fā)現(xiàn)一產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)未取得計量認(rèn)證，開展檢測業(yè)務(wù)，并向社會出具數(shù)據(jù)和結(jié)果，該市質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《H省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》，對該機構(gòu)做出“責(zé)令改正，處以所收檢驗費用一倍以上三倍以下的罰款”的行政處罰（此案件來源于網(wǎng)絡(luò)）。

筆者查閱了《H省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》，該辦法是由H省1994年人大常委會批準(zhǔn)發(fā)布，1997年做了修改。從法律效力上看，屬于地方性法規(guī)。該《辦法》第十五條規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)必須具備相應(yīng)的檢測條件和能力，經(jīng)省級以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門或者其授權(quán)的部門考核合格后，方可承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗工作。法律、法規(guī)對產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。第四十二條規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)未經(jīng)考核合格，擅自進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量檢驗的，責(zé)令改正，處以所收檢驗費用一倍以上三倍以下的罰款。

我們從該《辦法》的罰則中可以看到，其處罰種類和罰款幅度明顯與《實施細(xì)則》和《處罰細(xì)則》不一樣，那么質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)如何選擇適用呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》，法律效力的大小順序是憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。當(dāng)發(fā)生沖突時，按照第七十九條、第八十六條的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。因此，對于此案，筆者認(rèn)為適用《實施細(xì)則》為妥。

違法行為的法律適用

2009年國家頒布了《食品安全法》，在第五十七條對食品檢驗機構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，食品檢驗機構(gòu)按照國家有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可的規(guī)定取得資質(zhì)認(rèn)定后，方可從事食品檢驗活動。隨后，衛(wèi)生部出臺了《食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)條件》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2010]29號），對食品檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的條件進(jìn)行了規(guī)定，國家質(zhì)檢總局出臺了《食品檢驗機構(gòu)管理辦法》（2010年第131號令），該辦法第七條同樣規(guī)定，食品檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可的規(guī)定依法取得資質(zhì)認(rèn)定后，方可從事食品檢驗活動，未依法取得資質(zhì)認(rèn)定的食品檢驗機構(gòu)，不得向社會出具具有證明作用的檢驗數(shù)據(jù)和結(jié)果。根據(jù)規(guī)定，截止2012年11月1日，凡是未通過食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的實驗室，不能向社會出具證明作用的檢測數(shù)據(jù)。那么，對于食品檢驗機構(gòu)未通過資質(zhì)認(rèn)定的處罰又應(yīng)如何適用法律呢？

從罰則上看，《食品安全法》沒有涉及到未取得資質(zhì)認(rèn)定出具檢測數(shù)據(jù)違法行為的罰則，只有《食品檢驗機構(gòu)管理辦法》第三十四條規(guī)定，未依法取得資質(zhì)認(rèn)定的食品檢驗機構(gòu)，擅自向社會出具具有證明作用的食品檢驗數(shù)據(jù)和結(jié)果的，縣級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，處3萬元罰款，并予以公布。一般來說，對于食品檢驗機構(gòu)未取得資質(zhì)認(rèn)定出具檢測數(shù)據(jù)的違法行為，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)按照該條規(guī)定進(jìn)行處罰。

但是，不管是《食品安全法》，還是《食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)條件》、《食品檢驗機構(gòu)管理辦法》，對食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)的要求只是“按照國家有關(guān)規(guī)定取得資質(zhì)認(rèn)定”，而沒有重新設(shè)置新的行政許可類型。在實際工作中，質(zhì)監(jiān)部門也是要求食品檢驗機構(gòu)按照新的條件、新的評審準(zhǔn)則，重新取得計量認(rèn)證。也就是說，從性質(zhì)上看，食品檢驗機構(gòu)還是屬于實驗室的范疇，只是其中特殊的一種。那么，它是否也要遵守《計量法》、《計量法實施細(xì)則》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定呢？如果要遵守的話，《實施細(xì)則》的罰則與《食品檢驗機構(gòu)管理辦法》的罰則又沖突了，究竟應(yīng)適用哪個呢？

筆者認(rèn)為，從法理上來說，食品檢驗機構(gòu)是產(chǎn)品檢驗機構(gòu)的一種，也應(yīng)當(dāng)適用《計量法》等有關(guān)法律法規(guī)。但是《食品檢驗機構(gòu)管理辦法》明確提出，該辦法是依據(jù)《食品安全法》來制定的，它的法律淵源是《食品安全法》，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，法律法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，部門規(guī)章可以做出具體的規(guī)定。因此，我認(rèn)為對食品檢驗機構(gòu)還是適用《食品檢驗機構(gòu)管理辦法》為妥。

隨著社會經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，實驗室和檢查機構(gòu)將會越來越多，其違法違規(guī)行為也會層出不窮，如何規(guī)范它們的行為，加強監(jiān)管，是質(zhì)監(jiān)部門面臨的新課題。質(zhì)監(jiān)部門要依法行政、公正執(zhí)法，一方面要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，努力做到有法可依，另一方面也要準(zhǔn)確理解法律，正確適用法律法規(guī)，不斷提升執(zhí)法水平。