■本刊編輯部

《財政部門監(jiān)督辦法》的制定，既是推進財政部門依法行政、依法理財，提高財政管理水平的客觀要求；也是總結財政監(jiān)督工作實踐經(jīng)驗，適應財政監(jiān)督發(fā)展形勢，豐富和發(fā)展財政監(jiān)督工作的客觀要求。就《財政部門監(jiān)督辦法》出臺的背景意義、主要內(nèi)容及財政監(jiān)督法制建設相關問題，記者采訪了財政部條法司司長耿虹。

記 者：《財政部門監(jiān)督辦法》（以下簡稱“《辦法》”）是第一部全面規(guī)范財政監(jiān)督行為的綜合性法律制度，凝聚了財政部領導和各級財政部門的共同努力。其出臺的背景是什么？在《辦法》的出臺過程中，做了哪些準備工作？

耿虹司長（以下簡稱“耿司長”）：財政監(jiān)督立法經(jīng)歷了比較曲折的過程。自上世紀九十年代中期起，在財政部領導的關心和指導下，監(jiān)督檢查局、條法司即著手財政監(jiān)督立法相關工作，但由于歷史原因，財政監(jiān)督立法一直沒有出臺。

為適應財政監(jiān)督實踐的迫切需要，自2003年起，條法司、監(jiān)督檢查局會同有關部門在充分總結國務院 《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》實施經(jīng)驗的基礎上，借鑒前期財政監(jiān)督立法有關內(nèi)容，研究起草了《財政違法行為處罰處分條例》，于2004年11月由國務院頒布實施。

但是，該條例僅局限于規(guī)范財政違法行為及其制裁措施，對于財政監(jiān)督主體地位、監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象等方面沒有涉及。近年來,隨著財政收支規(guī)模迅速擴大和管理對象不斷增多，財政監(jiān)督任務日益繁重，而執(zhí)法實踐中制度依據(jù)缺失問題日益突出，有關要求加快財政監(jiān)督立法的呼聲不斷高漲。2009年財政部黨組決定，以部門規(guī)章形式出臺監(jiān)督辦法，并列入當年財政部重點立法計劃。

《辦法》從起草到頒布歷時兩年多。2009年《辦法（初稿）》完成，在財政系統(tǒng)內(nèi)部征求意見并適當修改后，于2010年通過政府門戶網(wǎng)站、書面文件等多種途徑，分別提交國務院各部委、地方財政部門、專員辦以及社會公眾廣泛征求意見。

在此期間，財政部條法司、監(jiān)督局多次赴地方進行實地調(diào)研，充分掌握第一手資料，專員辦、地方財政部門均給予了大力支持和配合，積極為立法調(diào)研提供條件，并深入研究辦法條款且提出很多有創(chuàng)見的建議。經(jīng)過反復研究修改，《辦法》基本成熟后，于去年年底提請部務會議審議。在今年年初第三次部務會議上，財政部部長謝旭人等部領導對《辦法》高度評價，對監(jiān)督立法工作給予充分肯定。

記 者：《辦法》的出臺，是財政監(jiān)督依法行政、依法理財?shù)闹匾罁?jù)。作為一部綜合性法規(guī)，《辦法》的制定體現(xiàn)了哪些原則？

耿司長：《辦法》立足于規(guī)范財政部門監(jiān)督行為和有效滿足財政管理需要，全面規(guī)范財政監(jiān)督主體、對象、范圍、權限、程序、方式等內(nèi)容。在制定《辦法》時，始終遵循、把握幾個重要原則：

一是強調(diào)《辦法》的合法性，認真梳理歸納散見于《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》等法律法規(guī)中有關財政監(jiān)督的規(guī)定，形成關于財政監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、綜合性法律制度。

二是明確財政監(jiān)督主體職責，強調(diào)財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，財政監(jiān)督始終貫穿于財政管理全過程，財政監(jiān)督既要重視事后監(jiān)督、績效監(jiān)督，更要發(fā)揮好事前監(jiān)督、事中監(jiān)督的職能優(yōu)勢。

三是充分把握財政監(jiān)督規(guī)律，分析總結多年來監(jiān)督管理積累的豐富經(jīng)驗，借鑒地方財政部門監(jiān)督立法實踐，將先進的創(chuàng)新發(fā)展理念和行之有效的經(jīng)驗做法制度化。

四是兼顧財政監(jiān)督現(xiàn)實和長遠發(fā)展需要，明確了專職監(jiān)督機構和業(yè)務機構分工合作關系，突出了對內(nèi)監(jiān)督和對外監(jiān)督、專項監(jiān)督和日常監(jiān)督并重的理念。

五是明確專員辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮其就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢。如：有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構監(jiān)督職能的內(nèi)容，是財政部部長謝旭人在審議《辦法》時親自提出增加的，充分體現(xiàn)了財政部領導對“兩基”建設的重視和對大量惠及民生政策貫徹落實的高度關切。

記 者：《辦法》的頒布實施在財政監(jiān)督歷史上具有重要意義，為財政監(jiān)督法制建設奠定了重要基礎。如何抓住這個契機，進一步推進財政監(jiān)督法制建設？

耿司長：從立法角度而言，財政監(jiān)督法制建設仍然任重道遠。條法司和地方財政法制機構要以《辦法》出臺為契機，繼續(xù)全面推進財政監(jiān)督法制建設，積極服務財政監(jiān)督工作。

一是以重要財政法律法規(guī)修訂為契機，進一步明確財政監(jiān)督的地位和作用。通過《預算法》、《預算法實施條例》、《會計法》、《注冊會計師法》以及《政府采購法》等重要財政法律法規(guī)的修訂，進一步明確和強化財政監(jiān)督職能，為財政監(jiān)督工作提供更高法律層次的制度基礎。

二是以做好《辦法》后續(xù)立法工作為基礎，積極服務財政監(jiān)督實踐。針對《辦法》這一實體性制度，下一步財政部條法司將積極配合監(jiān)督局開展 《辦法》相關配套制度的研究制定工作。舉個例子，《辦法》總則第五條、第六條規(guī)定，監(jiān)督結果將作為預算安排的重要參考依據(jù)，根據(jù)監(jiān)督結果完善相關政策，加強績效監(jiān)督等內(nèi)容，目的是強化對預算編制執(zhí)行的保障和制約作用，切實提高財政管理水平，但如何落實和體現(xiàn)，不僅需要制定相關制度辦法，甚至要從預算管理流程的設計來研究落實。還有，《辦法》依據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定了相應的法律責任條款，但目前實踐中反映更多的是法律責任追究的剛性不足，在實施操作層面還缺少與監(jiān)督職責相一致的監(jiān)督制約手段，使得法律責任追究難以落實。因此，法制機構還要進一步從制度層面加強研究，積極服務財政監(jiān)督實踐。

三是以加強立法調(diào)研評估工作為手段，不斷提高財政執(zhí)法水平。對法律法規(guī)實施情況開展調(diào)研評估是進一步提高立法質(zhì)量和執(zhí)法水平的重要方式。財政部將密切關注《辦法》實施情況，適時開展立法后評估工作，及時研究解決《辦法》執(zhí)行過程中存在的問題，為進一步修訂完善《辦法》做好準備。此外，還將積極開展其他相關財政法律實施情況的調(diào)研評估工作。

四是以規(guī)范執(zhí)法行為和加強執(zhí)法監(jiān)督為切入點，著力推進財政監(jiān)督工作。條法司針對財政監(jiān)督實踐中存在的自由裁量權空間過大、同案不同罰等現(xiàn)象，著手研究起草了規(guī)范財政行政處罰自由裁量權的指導標準和指導意見，目前也在廣泛征求意見，擬深入調(diào)研，反復修改成熟后適時發(fā)布實施。下一步還將積極研究探索解決目前行政執(zhí)法中存在的重實體、輕程序問題，研究探索有關執(zhí)法程序制度建設。同時，通過不斷健全財政行政復議制度，創(chuàng)新方式方法，進一步推進和保障財政執(zhí)法監(jiān)督工作。