大連海事大學(xué)國(guó)際海事公約研究中心 張仁平 韓佳霖

大連海事大學(xué)法學(xué)院 馬詠然

國(guó)際漁船安全公約的修訂進(jìn)展與中國(guó)的應(yīng)對(duì)*

大連海事大學(xué)國(guó)際海事公約研究中心 張仁平 韓佳霖

大連海事大學(xué)法學(xué)院 馬詠然

分析國(guó)際漁船安全公約的制定及發(fā)展情況，結(jié)合中國(guó)漁船的技術(shù)和安全管理現(xiàn)狀、1993年議定書修訂后國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，探討中國(guó)針對(duì)1993年議定書生效應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施和準(zhǔn)備，提出中國(guó)應(yīng)加大投入，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)船員培訓(xùn)，加快推進(jìn)遠(yuǎn)洋漁業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，使中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)更快更好發(fā)展。

漁船安全；國(guó)際公約；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；履約

*大連海事大學(xué)重點(diǎn)培育項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：017081）。

一、國(guó)際漁船安全公約的制定及其發(fā)展

1.國(guó)際漁船安全公約和議定書簡(jiǎn)介

漁船安全是IMO自成立以來就非常重視的問題，但由于漁船的設(shè)計(jì)建造和營(yíng)運(yùn)管理與商船存在巨大的差異，使得漁船安全問題一直無法被納入國(guó)際海上人命安全公約（SOLAS公約）和國(guó)際載重線公約的調(diào)整范圍。1977年4月2日，IMO在西班牙的托雷莫利諾斯召開的外交大會(huì)上通過了《1977年托雷莫利諾斯國(guó)際漁船安全公約》。該公約對(duì)24 m及以上的新造遠(yuǎn)洋漁船、魚貨船的構(gòu)造和設(shè)備安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。由于技術(shù)條款要求太高，1977年國(guó)際漁船安全公約一直無法生效，IMO決定起草議定書以替代原公約。

在制定議定書的過程中，IMO重新審視了多年來難以解決的技術(shù)性問題，對(duì)公約的內(nèi)容進(jìn)行了更新和修改。1993年4月，《1993年托雷莫利諾斯議定書》在國(guó)際漁船安全大會(huì)上獲得通過，議定書規(guī)定在不少于15個(gè)擁有至少14000艘船長(zhǎng)等于或大于24 m漁船的國(guó)家簽署，并對(duì)批準(zhǔn)、接受、認(rèn)可或加入無保留或按照要求交存了批準(zhǔn)、接受、認(rèn)可或加入的必要文件之后12個(gè)月才會(huì)生效。1993年議定書的技術(shù)性條款由10章和一個(gè)附錄組成。其中技術(shù)性條款分別從構(gòu)造、水密完整性、穩(wěn)性和適航性、輪機(jī)和電氣設(shè)備、消防、船員保護(hù)、救生設(shè)備、應(yīng)急程序、集合與演習(xí)、無線電通信以及航行等方面對(duì)漁船進(jìn)行了細(xì)化的要求，該議定書適用于船長(zhǎng)等于或大于24 m的漁船。

2.1993年議定書的現(xiàn)狀與修訂進(jìn)展

截至2011年，已有17個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了1993年議定書，但符合要求的漁船（24 m及以上）只有3700余艘，遠(yuǎn)未達(dá)到生效條件。我國(guó)是世界漁船大國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，我國(guó)24m及以上的海洋漁船達(dá)34602艘，因此，我國(guó)加入1993年議定書對(duì)其生效起著至關(guān)重要的作用。但考慮到我國(guó)漁船技術(shù)裝備狀況差，管理能力不足，船員整體素質(zhì)差、英語水平低等實(shí)際困難，我國(guó)尚未決定加入該議定書。

IMO 穩(wěn)性、載重線和漁船安全分委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SLF）為推動(dòng)議定書盡快生效，提出了兩個(gè)方案：一是通過制定協(xié)議修改議定書的生效條件，相關(guān)國(guó)家將根據(jù)協(xié)議中約定的新生效條件考慮是否加入議定書；二是通過大會(huì)決議推動(dòng)議定書生效，在此方案中希望議定書生效后再由締約國(guó)進(jìn)行修正。兩個(gè)方案各有利弊。在2011年5月召開的MSC第89次會(huì)議上，根據(jù)此前的專家磋商建議和相關(guān)國(guó)家要求，審議了“協(xié)議”和“大會(huì)決議”兩個(gè)選項(xiàng)，其中絕大多數(shù)發(fā)言國(guó)家支持“協(xié)議”選項(xiàng)，只有美國(guó)認(rèn)為新的“協(xié)議”與議定書兩個(gè)法律文書同時(shí)并存可能存在法律上的問題，經(jīng)IMO法律司解釋后，會(huì)議一致同意采取“協(xié)議”形式推動(dòng)議定書盡早生效。

二、中國(guó)遠(yuǎn)洋漁船的技術(shù)和安全管理現(xiàn)狀

1.中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)概況

我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模正在不斷壯大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化。農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局綜合處的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)遠(yuǎn)洋漁船數(shù)量為1899艘，總產(chǎn)值136億元，分別比“十五”末增長(zhǎng)8%和53%。公海大洋性漁業(yè)在“十五”基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)世界公海漁業(yè)資源利用率從5%提高到6%。我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)在國(guó)際漁業(yè)中的地位近年來也得到了顯著提高?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)積極參與國(guó)際漁業(yè)事務(wù)，重視與其他國(guó)家的合作，先后批準(zhǔn)、加入了《美洲間熱帶金槍魚養(yǎng)護(hù)與管理公約》《中西部太平洋漁業(yè)管理公約》《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》，參加了《北太平洋公海漁業(yè)管理公約》談判，與印尼、阿根廷、加拿大等有關(guān)國(guó)家簽署了雙邊漁業(yè)合作協(xié)定或備忘錄，形成了對(duì)國(guó)際漁業(yè)資源配額的有效利用，在參與國(guó)際漁業(yè)規(guī)則制定方面的影響進(jìn)一步加大。

雖然我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展成果顯著，但是仍然存在著不少亟待解決的問題。如今中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，漁業(yè)仍然是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大量漁船老化嚴(yán)重，配套設(shè)備陳舊，而漁民收入總體低，難以大量投入改善漁船裝備，導(dǎo)致漁船事故發(fā)生率一直居高不下。

2.中國(guó)漁船事故概況

IMO的資料顯示，每年全球因漁船安全事故造成約24000人傷亡。農(nóng)業(yè)部“十二五”規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)漁業(yè)船舶生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)為319人。而近年來媒體頻繁地報(bào)道漁船事故，也使得漁船的作業(yè)和航行安全越來越受到社會(huì)的關(guān)注與重視。以山東省青島市中級(jí)人民法院在2000年做出的一個(gè)刑事判決為例，一漁船因構(gòu)造缺陷導(dǎo)致發(fā)生爆炸事故，漁船報(bào)廢，船員死亡，根據(jù)判決書的內(nèi)容，該事故發(fā)生的主要原因是船東違規(guī)造船，未設(shè)置油柜透氣孔，該構(gòu)造缺陷導(dǎo)致事故船在加油時(shí)油氣積存，最終引發(fā)爆炸。①判決書鏈接：http://sdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=27。另外，船舶設(shè)備故障也是導(dǎo)致事故發(fā)生的重要原因之一。據(jù)中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，由于船舶設(shè)備故障造成了12.07%的碰撞事故和25.66%的觸損事故。另據(jù)研究，在1997—2007 年，由于機(jī)器故障引發(fā)的事故有2470起，占事故總數(shù)的絕對(duì)多數(shù)（62.8%）。 此外，人員落水和網(wǎng)機(jī)事故也是海洋捕魚業(yè)中導(dǎo)致船員死亡和傷殘的最主要原因。②參見農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局《全國(guó)漁船安全技術(shù)狀況評(píng)價(jià)體系》。我國(guó)漁船的構(gòu)造和設(shè)備的缺陷導(dǎo)致漁船事故頻繁發(fā)生，這些都讓我們對(duì)漁船和船員的安全感到萬分擔(dān)憂，同時(shí)也引發(fā)了我們對(duì)加強(qiáng)漁船安全管理和改進(jìn)技術(shù)的思考。

3.中國(guó)漁船的技術(shù)現(xiàn)狀

我國(guó)遠(yuǎn)洋漁船數(shù)量眾多，但是技術(shù)和設(shè)備水平參差不齊，存在一定的問題。盡管我國(guó)對(duì)24 m及以上漁船的技術(shù)狀況缺乏系統(tǒng)的調(diào)查，但是從2011年8月上海漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局對(duì)45 m以上的漁船所做的抽樣檢查可以看出，45～60 m的大型漁船仍然存在較多問題，包括沒有配備應(yīng)急配電板、固定式滅火系統(tǒng)、浸水保溫服，沒有進(jìn)行常規(guī)的棄船演習(xí)和消防演習(xí)，演習(xí)記錄也沒有記入航海日志；而船長(zhǎng)為60 m以上的漁船安全狀況較好，管理較為規(guī)范。調(diào)查結(jié)果顯示，45 m以上的漁船存在的共同問題是水密艙壁上沒有設(shè)門和燃油系統(tǒng)中的泵沒有設(shè)安全閥。對(duì)45 m以上的大型漁船的抽樣調(diào)查尚且發(fā)現(xiàn)如此多的問題，24 m及以上的遠(yuǎn)洋漁船的技術(shù)狀況與1993年議定書的要求估計(jì)會(huì)存在更大的差距。因此，政府和專家學(xué)者普遍認(rèn)為，我國(guó)目前仍不具備加入議定書的條件。

三、1993年議定書修訂后的國(guó)際形勢(shì)變化及對(duì)中國(guó)的影響

1.國(guó)際形勢(shì)的變化

在SLF第53次會(huì)議上，參會(huì)國(guó)家提出對(duì)議定書的適用范圍進(jìn)行調(diào)整，降低部分強(qiáng)制性技術(shù)要求，設(shè)定過渡期條款，縮小消防設(shè)備要求的適用范圍，降低救生設(shè)備要求，縮小無線電通信要求的適用范圍，不適用于現(xiàn)有船舶和刪除必須配備能講英語的無線電操作人員的強(qiáng)制要求。這些議定書附則的修改方案使得其更加貼合實(shí)際情況，減小了各國(guó)批準(zhǔn)和加入議定書的難度。從MSC第89次會(huì)議情況看，過去反對(duì)議定書的日本、韓國(guó)、印度尼西亞等亞洲國(guó)家陣營(yíng)開始出現(xiàn)變化，如日本表示在議定書修改后加入的技術(shù)障礙已消除，韓國(guó)也在考慮向IMO通報(bào)船數(shù)。不同意加入議定書的國(guó)家將越來越孤立。我國(guó)如不及時(shí)對(duì)此情況進(jìn)行應(yīng)對(duì)，我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)就會(huì)被邊緣化，所要付出的代價(jià)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于履約準(zhǔn)備的成本。

議定書一旦生效，即使我國(guó)暫時(shí)不加入，我國(guó)從事公海作業(yè)的遠(yuǎn)洋漁船在進(jìn)入議定書締約國(guó)港口時(shí)也必須接受締約國(guó)檢查，仍會(huì)受到較大影響。再者，企業(yè)對(duì)技術(shù)設(shè)備更新和改進(jìn)不及時(shí)，將導(dǎo)致漁船安全管理水平不斷下降，最終漁船事故頻發(fā)，造成更多的環(huán)境污染、財(cái)產(chǎn)損失和船員傷亡。因此，為我國(guó)加入議定書做好充分的思想準(zhǔn)備和履約準(zhǔn)備，可以提高我國(guó)漁船的競(jìng)爭(zhēng)力，使?jié)O船技術(shù)、設(shè)備水平和船員素質(zhì)與國(guó)際接軌，減少歐洲等國(guó)家對(duì)中國(guó)漁船的抵制，最終使遠(yuǎn)洋漁業(yè)獲取更多的利潤(rùn)。

2.中國(guó)的應(yīng)對(duì)

我國(guó)政府積極采取行動(dòng)，參與國(guó)際事務(wù)合作。2011年9月1至3日，農(nóng)業(yè)部漁船檢驗(yàn)局在北京召開了中國(guó)、日本和韓國(guó)《1993年托雷莫利諾斯議定書》研討會(huì)，協(xié)調(diào)三方立場(chǎng)，對(duì)議定書附則技術(shù)條款的修訂問題進(jìn)行了討論，達(dá)成了共識(shí)。

在IMO組織的會(huì)議上，議定書附則適用范圍縮小并降低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，我國(guó)面臨的壓力進(jìn)一步加大，回旋余地已經(jīng)非常小，因此我國(guó)代表團(tuán)采取了積極的應(yīng)對(duì)方案：一是關(guān)于會(huì)前通報(bào)船長(zhǎng)24 m以上的國(guó)內(nèi)海洋漁船和公海漁船數(shù)。我國(guó)代表團(tuán)擬通報(bào)的漁船統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為：根據(jù)中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒，2009年我國(guó)24 m以上海洋機(jī)動(dòng)漁船為31554艘；根據(jù)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局遠(yuǎn)洋漁業(yè)處數(shù)據(jù)，2010年許可作業(yè)的公海漁船為788艘。二是提出原則意見，對(duì)IMO為保障漁船和船員安全付出的一切努力表示贊賞和支持，我國(guó)為提高漁船安全水平、縮小與議定書規(guī)定的差距方面做了很多努力。但是我國(guó)政府認(rèn)為，1993年議定書長(zhǎng)期不能生效的根本原因還是在于其要求過高，脫離了大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況，而如今如果過于降低生效條件（低于總船數(shù)50%），不但對(duì)擁有多數(shù)船舶的國(guó)家不公平，也不符合國(guó)際慣例。三是關(guān)于議定書適用范圍，我國(guó)政府?dāng)M建議在“協(xié)議”草案中增加一條作為第三條，明確規(guī)定“本議定書適用于在公海作業(yè)的海洋漁船”，同時(shí)在“協(xié)議”草案文本第四條生效條件中明確為公海作業(yè)漁船。最后，關(guān)于“協(xié)議”生效條件所需的船數(shù)和締約國(guó)數(shù)量，我國(guó)立場(chǎng)是在相關(guān)國(guó)家最新通報(bào)公海作業(yè)漁船數(shù)量的基礎(chǔ)上，按照船數(shù)的50%重新確定“協(xié)議”生效所需船數(shù)。如果我國(guó)的觀點(diǎn)得不到采納，應(yīng)堅(jiān)持在SLF第53次會(huì)議報(bào)告推薦方案中選擇3000艘漁船、15個(gè)國(guó)家的方案。

四、應(yīng)對(duì)議定書生效中國(guó)應(yīng)采取的措施

除了上述我國(guó)在外交斡旋中爭(zhēng)取最有利于我國(guó)國(guó)家利益的方案外，我們還要在思想和行動(dòng)上充分做好履約準(zhǔn)備。

1.加大投入，加快現(xiàn)代化遠(yuǎn)洋漁業(yè)船隊(duì)的建設(shè)

現(xiàn)代化漁業(yè)建設(shè)需要國(guó)家加大投入。如果我國(guó)加入1993年議定書，船長(zhǎng)等于或大于24m的新造漁船就必須符合議定書的規(guī)定，要求我國(guó)遠(yuǎn)洋漁船更新設(shè)備和技術(shù)。這與“十二五”規(guī)劃要求我們培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)和現(xiàn)代化遠(yuǎn)洋漁業(yè)船隊(duì)的具體要求是契合的，而大規(guī)模更新技術(shù)和裝備水平需要國(guó)家財(cái)政加大投入。

2.跟蹤國(guó)際公約和標(biāo)準(zhǔn)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)有漁業(yè)法律法規(guī)和管理制度建設(shè)與加快推進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)的要求相比仍顯滯后。盡管我國(guó)現(xiàn)有的漁船安全管理的法律是齊備的，但是更新速度還遠(yuǎn)達(dá)不到有關(guān)國(guó)際公約對(duì)漁船安全提出的新要求。因此，對(duì)公約議定書的相關(guān)要求需保持密切跟蹤和學(xué)習(xí)，制定相應(yīng)的符合我國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)，對(duì)滯后和陳舊的法律法規(guī)進(jìn)行更新，爭(zhēng)取在履約中處于有利地位。

3.健全制度，維護(hù)漁船船員的權(quán)益

如今維護(hù)漁船船員權(quán)益的任務(wù)非常艱巨。漁業(yè)權(quán)制度尚未有效建立，漁船船員權(quán)益保障能力依然較弱，損害賠償制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。漁船船員社會(huì)保障制度尚不健全，增收的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成，促進(jìn)漁船船員收入持續(xù)較快增長(zhǎng)的壓力日益加大。如我國(guó)加入1993年議定書，企業(yè)需要根據(jù)議定書的要求加強(qiáng)船員培訓(xùn)，提高船員的素質(zhì)，增加船員收入。

4.重視船員素質(zhì)，加強(qiáng)適任培訓(xùn)

在我國(guó)，漁船船員的素質(zhì)問題是漁船安全管理的軟肋。從事遠(yuǎn)洋捕魚的船員一般是來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力，缺乏有效的適任培訓(xùn)，加之安全意識(shí)淡薄，嚴(yán)重影響漁船安全管理。如果我國(guó)加入1993年議定書，漁船船員的素質(zhì)提高將是漁船安全管理要解決的關(guān)鍵性問題。最近，另外一個(gè)旨在提高漁船船員素質(zhì)以增進(jìn)漁船安全的公約——《1995年國(guó)際漁船船員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)公約（STCW-F）》達(dá)到生效條件，預(yù)計(jì)該公約將于2012年9月29日生效。企業(yè)應(yīng)根據(jù)STCW-F的要求加強(qiáng)對(duì)漁船船員的培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)。經(jīng)過應(yīng)急和消防等培訓(xùn)后，在遇到災(zāi)害和危急情況時(shí)，船員不但能夠及時(shí)挽救財(cái)產(chǎn)損失，減少船舶損壞，而且能夠及時(shí)救助與自救，其生命安全也能得到有效保障。

五、結(jié) 語

隨著全球范圍內(nèi)漁業(yè)資源衰退趨勢(shì)加劇和漁業(yè)國(guó)際化程度不斷提高，我國(guó)漁業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)際和周邊環(huán)境更趨復(fù)雜。國(guó)際漁業(yè)資源爭(zhēng)奪和漁業(yè)利益沖突更加激烈，漁船安全狀況令人擔(dān)憂。因此，在農(nóng)業(yè)部“十二五”規(guī)劃、國(guó)內(nèi)外漁船安全發(fā)展形勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求下，我國(guó)在考慮是否加入議定書時(shí)不應(yīng)該只關(guān)注到它的消極的一面，一味強(qiáng)調(diào)我國(guó)現(xiàn)在不具備加入議定書的條件，無期限地推遲其在我國(guó)生效的時(shí)間，而是應(yīng)該像當(dāng)時(shí)加入世界貿(mào)易組織時(shí)勇于面對(duì)巨大的壓力和挑戰(zhàn)一樣，結(jié)合 “十二五”規(guī)劃的基本原則要求，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與漁民發(fā)展并重，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)優(yōu)化與夯實(shí)基礎(chǔ)相統(tǒng)籌，堅(jiān)持國(guó)內(nèi)開發(fā)與海外拓展相統(tǒng)籌，堅(jiān)持立足產(chǎn)業(yè)與著眼大局相統(tǒng)籌，應(yīng)該在經(jīng)過全面充分的審議后，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)，積極參與國(guó)際相關(guān)管理制度的制定，不斷提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快推進(jìn)遠(yuǎn)洋漁業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，保障漁船和船員的權(quán)益，使中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)更好更快地發(fā)展。

[1]肖樂,李明爽.《國(guó)際漁船安全公約1993年議定書》中日韓研討會(huì)在京召開[J].中國(guó)水產(chǎn),2006(3):18-19.

[2]閻戰(zhàn)勇.淺析《STCW-F1995公約》對(duì)我國(guó)海洋漁船船員培訓(xùn)工作的影響及對(duì)策[J].中國(guó)水運(yùn):理論版,2006(4):186-187.

Progress on amendments to international convention for safety of fishing vessels and China’s countermeasures