楊曉莊，徐艷娟，王 欣

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué)能源與建筑工程學(xué)院，哈爾濱 150076;

2.黑龍江省哈伊高速公路管理處，哈爾濱 150526）

現(xiàn)在BOT的融資模式在許多國家的很多方面得到了廣泛的應(yīng)用，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方面，發(fā)揮著重要的作用，而在高速公路建設(shè)融資方面，它的作用更加突顯。因此，當(dāng)下各個(gè)國家紛紛對BOT模式進(jìn)行探討，努力改進(jìn)它的缺陷，發(fā)揮其優(yōu)勢，以期更好地進(jìn)行融資。最早采用并成功使用BOT方式在高速公路進(jìn)行融資的是馬來西亞的項(xiàng)目，其高速公路全長為900km，總?cè)谫Y額為2億美元，在馬來西亞政府高速公路建設(shè)的中后期，資金出現(xiàn)問題時(shí)發(fā)揮了重要的作用，使馬來西亞政府渡過難關(guān)，成功的完成了項(xiàng)目。本文目的在于對BOT在黑龍江高速公路建設(shè)融資的現(xiàn)狀進(jìn)行探討，分析其存在的問題，最終提出意見，從而幫助黑龍江省高速公路進(jìn)行融資，更加完善黑龍江省高速公路體系，促進(jìn)黑龍江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。黑龍江省在2000年以后才引進(jìn)BOT模式，由于經(jīng)驗(yàn)不足，在黑龍江省高速公路建設(shè)BOT項(xiàng)目成功的案例還不是很多。BOT模式涉及很多方面問題，結(jié)構(gòu)又很復(fù)雜，決不是一個(gè)簡單地不加修改就從一個(gè)項(xiàng)目移植到另一個(gè)項(xiàng)目上的融資模式。黑龍江省的高速公路項(xiàng)目要成功的采用BOT模式，還需要做大量的工作，還需要在融資結(jié)構(gòu)上做出創(chuàng)新與探索。

一、BOT融資的概念及其基本結(jié)構(gòu)

BOT是Build－Operate－Transfer三個(gè)英文單詞第一個(gè)字母的縮寫，代表一個(gè)完整的主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資模式。BOT項(xiàng)目的組織實(shí)施，由于其項(xiàng)目所處的地域、環(huán)境、承包方、組織的結(jié)構(gòu)類型、項(xiàng)目具體特征的不同而有所不同，一個(gè)具體的BOT項(xiàng)目會涉及眾多的參與者，典型的BOT融資模式可以用圖1來表示:

圖1 典型的BOT融資模式

BOT融資模式的基本思路為:由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的經(jīng)營和建設(shè)提供一種特許權(quán)協(xié)議并以此作為融資的基礎(chǔ)，由本國公司或者外國公司以項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者的身份安排融資，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目且在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目，以此來獲取商業(yè)利潤，最終，根據(jù)協(xié)議規(guī)定將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。因此，BOT融資模式有時(shí)被稱作暫時(shí)私有化過程。

表1 黑龍江省固定資產(chǎn)投資資金來源 單位:億元

從表1可看出，外資在黑龍江省固定資產(chǎn)投資中所占的比重越來越大，因此我們應(yīng)該解決如何更好地利用外資的問題，單從高速公路建設(shè)融資方面看，BOT融資恰好解決了這一問題。面對未來黑龍江省高速公路發(fā)展存在的巨大資金缺口，研究BOT融資在高速公路籌融資方面存在的問題，大力拓寬融資渠道，對于發(fā)展黑龍江省高速公路建設(shè)事業(yè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、黑龍江高速公路BOT項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀

一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與其交通的便利程度有著密切聯(lián)系，如果一個(gè)區(qū)域的交通不便利，經(jīng)濟(jì)也很難得到快速的發(fā)展。而交通包括空運(yùn)、水運(yùn)、陸運(yùn)和幾種方式的組合，黑龍江由于所處的地理位置，決定了應(yīng)著力發(fā)展陸運(yùn)才是其最明智的選擇。而高速公路在路運(yùn)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，為了促進(jìn)黑龍江經(jīng)濟(jì)的更快更好的發(fā)展，黑龍江省政府將主要精力放在高速公路建設(shè)上，具體情況如表2所示:

表2 黑龍江省高速公路建設(shè)各年里程表 單位:km

由表2可知，黑龍江省高速公路建設(shè)的總里程數(shù)正逐年遞增，由1999年的176km發(fā)展到2009年的1 218.6km，在短短的十年內(nèi)增長了近7倍。1999年高速公路總里程數(shù)占公路總里程數(shù)的3.53‰，2009 年達(dá)到 8.05‰ ，可見黑龍江省政府注意到高速公路建設(shè)的重要性，在高速公路建設(shè)方面加大了力度。由于高速公路建設(shè)的重要性日益突顯，加大建設(shè)力度必然會在資金上產(chǎn)生很大的缺口，如何彌補(bǔ)這個(gè)缺口更好地進(jìn)行融資就成了一個(gè)棘手的問題。傳統(tǒng)的融資方式如貸款、交通部的補(bǔ)貼、本省養(yǎng)路費(fèi)的補(bǔ)貼等已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了資金需求，所以就要尋求一種更為有效的融資方式來利用外資使之與傳統(tǒng)的融資方式結(jié)合起來，從而為高速公路建設(shè)提供更多的資金。在這種環(huán)境下，BOT融資模式以其風(fēng)險(xiǎn)小、融資量大等優(yōu)勢引入黑龍江省就成了一種必然。從2000年開始，黑龍江省在公路建設(shè)上成功的采用BOT方式進(jìn)行高速公路大慶至齊齊哈爾段、哈爾濱繞城高速公路東北段等的建設(shè)，從而為BOT融資方式的引入開了個(gè)好頭。2008年至2011年我省在公路建設(shè)的計(jì)劃中投入了1 000億元，除使用國家交通運(yùn)輸部的補(bǔ)貼、積極參與爭取財(cái)政部門支持落實(shí)省補(bǔ)資金、強(qiáng)化交通規(guī)費(fèi)征收外，黑龍江省交通廳還加大推介力度，靈活采取BOT、BT等方式，積極引入外資，緩解資金壓力。

三、黑龍江高速公路BOT項(xiàng)目融資現(xiàn)存在的難題

1.法律規(guī)范不完善

高速公路BOT運(yùn)作中特許經(jīng)營合同的簽訂尤為重要，而政府在早期簽訂合同時(shí)，一心想的是如何以最快的速度促成合同，拿到資金，對后期的運(yùn)營管理不會做充分的考慮，最終導(dǎo)致惡性循環(huán)，致使在運(yùn)營管理方面的法律規(guī)范基本上是完全缺失。合同簽訂之后，政府拿到了資金投入到高速公路建設(shè)上，政府任務(wù)已然完成，隨后政府就會為了執(zhí)行某項(xiàng)政策，常常違反合同，完全不考慮企業(yè)利益，從而增加了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。長期下去，必然會使企業(yè)失去信心，使BOT融資這條路越走越窄，最終夭折。另外，我國的關(guān)于BOT融資的法律規(guī)范還不完善，相關(guān)的法規(guī)存在著變動的可能性，從而在一定程度上造成投資收入的不確定性，給投資者造成了巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而打擊了投資者的投資熱情。而目前黑龍江省也沒有出臺相關(guān)的BOT管理辦法，運(yùn)作公路BOT項(xiàng)目主要依據(jù)的是《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等基本法律和《投融資體制改革的決定》等相關(guān)政策，由于不是具體針對于BOT的專門性法規(guī)，必然會存在一些漏洞。如對于一些政策風(fēng)險(xiǎn)或政策性的內(nèi)容，都沒有做出具體規(guī)定，從而增加了投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，使BOT方式在黑龍江省得到廣泛推廣設(shè)置了很大的困難。

2.市場機(jī)制不健全

只有給BOT提供一個(gè)適合其生長的土壤，它才能日趁成熟并最終受益。而西方的發(fā)達(dá)國家，由于其法律法規(guī)完善、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，從而給BOT的產(chǎn)生提供了良好的環(huán)境，使BOT在西方的土地上得以孕育。而黑龍江是在2000年后才開始社會化招商及引入BOT方式進(jìn)行融資的，雖然初期運(yùn)作良好，部分地解決了資金問題，但由于市場機(jī)制不健全，在招投標(biāo)過程中出現(xiàn)了不少問題。當(dāng)前是一個(gè)非常重要的時(shí)期，政府需要進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，以前政府對高速公路的建設(shè)和運(yùn)營都是一把抓，而現(xiàn)在采用政事分開、事企分開的政策，政府不再經(jīng)營管理了，只負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、行業(yè)管理，政府則需要時(shí)間適應(yīng)和調(diào)整。但由于政府對BOT融資缺乏經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)作過程需要承擔(dān)的許多職能、職責(zé)還不明確，整體來說還處在一個(gè)迷茫期，從而對BOT融資模式更快更好在黑龍江這片土地上開花結(jié)果設(shè)置了障礙，因此還需要很長的一段路要走。

3.政府監(jiān)管的缺失

政府將BOT融資模式引入到高速公路建設(shè)上之后，由于政府不再對高速公路的運(yùn)營進(jìn)行管理，而依合同規(guī)定將經(jīng)營權(quán)交給投資者，而投資者投資的主要目的就是為了追逐利潤，為了保障市場的秩序，政府必然要對企業(yè)的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，目前黑龍江省政府在監(jiān)管方面還非常欠缺。一方面，由于政府本身的職責(zé)不明確、權(quán)責(zé)不對等，導(dǎo)致在運(yùn)營過程中的監(jiān)管缺乏權(quán)威與效率。由于BOT融資模式剛剛引入不久，對其監(jiān)管的內(nèi)容和方式等還不明確。政府在高速公路建設(shè)招標(biāo)的過程，急于解決資金缺口的問題，從而放開了政策，為投資者提供一切便利，導(dǎo)致在審核企業(yè)資本金、運(yùn)營養(yǎng)護(hù)方面缺乏監(jiān)管，使項(xiàng)目公司有空可鉆，以致出現(xiàn)了一些項(xiàng)目公司弄虛作假和服務(wù)質(zhì)量不高等問題。另一方面，法律法規(guī)不完善，缺少有針對性的法律法規(guī)對項(xiàng)目公司進(jìn)行約束。只有在BOT融資方面建立專門的法律法規(guī)體系，才能保障政府的監(jiān)管力度。黑龍江省必須充分地意識到這一點(diǎn)，盡快健全法律法規(guī)，并進(jìn)一步明確在高速公路BOT融資的經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，明確政府或交通主管部門作為監(jiān)管部門的職能和責(zé)任。

4.專門人才的缺乏

BOT是一種最近新興的融資方式，其專業(yè)性特別強(qiáng)，有關(guān)籌措資金、談判合同、實(shí)施項(xiàng)目、生產(chǎn)經(jīng)營管理、收益的分配與處理、解決合同糾紛以及相關(guān)政策制定等都需要制定獨(dú)特的規(guī)則和方法與之相匹配，因此對于其專門人才的培養(yǎng)十分緊急和迫切。而黑龍江省引入BOT較晚，從事這一方面都是非專業(yè)人士或兼職人士，由于缺乏專業(yè)知識，又不熟悉高速公路項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目與運(yùn)營流程，從而造成了市場混亂，影響了BOT融資模式的效率。BOT項(xiàng)目對于專業(yè)人才的要求非常高，不僅要精通法律、熟悉公路交通項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營流程，而且要掌握BOT項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)律，因此政府要盡快加強(qiáng)人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)。

四、黑龍江高速公路BOT項(xiàng)目融資的實(shí)施建議

1.建立和完善針對于BOT模式的專門的法律法規(guī)

由于BOT方式源于西方，其各個(gè)方面都是適用國外融資的，而把BOT方式引入中國，需要建立適合中國的有關(guān)BOT的法律法規(guī)。目前，BOT方面的法律法規(guī)在我國基本上是空白的，而黑龍江高速公路BOT項(xiàng)目的法律文件僅是市政局與投資者簽訂的合同，沒有形成正式的法律法規(guī)，而各種優(yōu)惠政策是政府以文件的形式發(fā)布的，一旦出了問題，無理可循、無法可依，投資者的權(quán)利很難得到保障。投資者面對的投資風(fēng)險(xiǎn)越大，投資的熱情就越小，這必然會阻礙到BOT在黑龍江高速公路上的運(yùn)作。因此對于政府來說，最首要的任務(wù)不是如何引入資金，而是如何為BOT項(xiàng)目創(chuàng)建良好的環(huán)境，盡快建立和完善有關(guān)BOT專門的法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT方式的有效銜接，促進(jìn)BOT項(xiàng)目的順利有序開展。

2.加大政府監(jiān)管的力度

首先要進(jìn)行明確的分工，避免過去出現(xiàn)的多頭管理、混亂管理的現(xiàn)象，明確政府各職能部門在高速公路運(yùn)營管理中的職責(zé)。同時(shí)需要行業(yè)管理機(jī)構(gòu)制定出適合黑龍江省環(huán)境的有關(guān)BOT的各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范來對各項(xiàng)目公司的行為進(jìn)行約束，如果行業(yè)管理機(jī)構(gòu)要履行監(jiān)管的職責(zé)，則需要得到有關(guān)行政部門的授權(quán)，方可進(jìn)行有效地監(jiān)管。如果要有效地發(fā)揮監(jiān)管的職責(zé)，不僅需要政府加大監(jiān)管力度，還需要政府與行業(yè)管理機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，從而拓寬監(jiān)管范圍，以達(dá)到監(jiān)管全覆蓋的水平。黑龍江省只有在監(jiān)管上加大力度，為BOT模式營造良好的環(huán)境，才會使這種新興的融資模式得到更好地發(fā)展，更好地彌補(bǔ)高速公路建設(shè)資金的重大缺口，以解決融資難的問題。

3.抓緊BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)

由于黑龍江省在近五年才將BOT融資方式應(yīng)用于高速公路建設(shè)中，因此BOT對于黑龍江省來說還是個(gè)新生的事物，在這方面的專業(yè)人才也極度匱乏。只有專業(yè)人才的全面參與，BOT項(xiàng)目建議才能以最有效的方式擬定，并且在項(xiàng)目方案進(jìn)展過程中給談判雙方都帶來較大的便利，使項(xiàng)目以最快的速度最優(yōu)的方式達(dá)成一致，提高談判和草擬復(fù)雜合同文件的效率，并使協(xié)議最終得以順利的執(zhí)行。然而各個(gè)地區(qū)由于其內(nèi)部和外部的環(huán)境都不盡相同，所以黑龍江省政府應(yīng)考慮實(shí)施一項(xiàng)適合自身?xiàng)l件的教育培訓(xùn)方案，通過培訓(xùn)使其行政人員了解到BOT有關(guān)的專業(yè)知識，使其更有效地談判符合政府目標(biāo)的項(xiàng)目條件，使BOT專業(yè)人才的隊(duì)伍不斷壯大起來，從而使BOT融資方式日趨成熟。

4.爭取金融機(jī)構(gòu)的支持

在有外資大量介入的BOT融資結(jié)構(gòu)中，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為項(xiàng)目提供從屬性貸款，以此作為對項(xiàng)目的信用支持。國內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)通常被認(rèn)為對于本國政治風(fēng)險(xiǎn)的分析判斷比外國銀行要好得多和準(zhǔn)確得多，因此，黑龍江省應(yīng)抓住這一特點(diǎn)，吸引更多本國金融機(jī)構(gòu)的貸款將其用于高速公路建設(shè)，而外國銀行會對中國銀行的行為進(jìn)行分析，認(rèn)為這種投資風(fēng)險(xiǎn)較小，隨后也會將資金投入到黑龍江省高速公路建設(shè)上來，從而連鎖反應(yīng)，以達(dá)到事半功倍的效果。

5.進(jìn)行規(guī)模化的管理

高速公路具有網(wǎng)絡(luò)狀的特征，采用分割式的管理方式，必然使管理成本大大增加，也影響了高速公路網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)狀分布。傳統(tǒng)的一路一公司帶來的是一路一養(yǎng)護(hù)單位的養(yǎng)護(hù)管理的模式。阻礙了養(yǎng)護(hù)走向規(guī)?；c專業(yè)化之路，使得高速公路的整體養(yǎng)護(hù)質(zhì)量不高。因此，應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一管理:對于各項(xiàng)目公司可以實(shí)行運(yùn)營管理內(nèi)部委托制。所有的項(xiàng)目公司進(jìn)行協(xié)商委托一個(gè)有資質(zhì)的、可靠的專業(yè)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營，在營運(yùn)管理委托的過程中，項(xiàng)目法人主體不變，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變，而只是單純交由他人代為管理，從而節(jié)省了成本，提高了整體養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

結(jié) 語

目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家已在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中廣泛地采用了BOT模式，并取得了很好的效果。而我國雖然在近幾年才采用BOT方式對高速公路進(jìn)行融資，但除青海、西藏等少數(shù)自治區(qū)外，我國以BOT模式建設(shè)的高速公路已達(dá)到數(shù)千公里，各省市自治區(qū)也在試圖打破瓶頸，在對高速公路BOT模式進(jìn)行嘗試。黑龍江省發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最大難題就是基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，而解決基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的最大難題就是資金短缺。從而可知黑龍江省要使經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，頭等大事就是解決資金的問題，有了充足的資金，所有的問題都迎刃而解了。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決政府資金短缺等方面分析，BOT融資模式都是黑龍江省高速公路建設(shè)融資的最優(yōu)選擇。近五年BOT模式在加快黑龍江省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，解決大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足等問題等方面作用突顯。但BOT模式運(yùn)用起來比較復(fù)雜，需要方方面面的配合，因此其是否能夠在黑龍江省的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中大規(guī)模地加以利用，還是一個(gè)有待探討的問題。解決好BOT項(xiàng)目運(yùn)行過程中存在的問題，將有助于BOT融資模式在黑龍江省高速公路建設(shè)中的全面推廣，有助于吸引更多的社會資金進(jìn)入和參與，從而大大加快黑龍江省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。

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