石破

2012年夏天，河南省公務(wù)員局抽調(diào)人員，分赴全省多個市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就基層公務(wù)員隊伍建設(shè)情況進行調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，基層公務(wù)員年齡結(jié)構(gòu)有老化趨勢，性別比例嚴(yán)重失衡，并存在“庸、懶、散”，以及缺編、超編與混崗并存等現(xiàn)象。

公務(wù)員的缺編與超編

1993年以來，隨著《國家公務(wù)員暫行條例》和《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》的頒布實施，中國的干部體制和干部隊伍逐步進入“公務(wù)員時代”。公務(wù)員考錄的根本在于把好了黨政機構(gòu)進入的“關(guān)口”，但也引發(fā)了不少新問題。由于公務(wù)員權(quán)力過于集中，在目前社會環(huán)境下，考公務(wù)員成了熱門。

河南省的公務(wù)員招錄起初在省市兩級進行，2005年后擴到縣級。這一年，河南省對縣鄉(xiāng)兩級黨政機構(gòu)進行改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和進人權(quán)上收到省一級，幾年內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)只減不增，做了一次對黨政機構(gòu)消腫的大手術(shù)，但也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍青黃不接。同時，全省統(tǒng)一招錄、分配的公務(wù)員，不能解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題，卻增加了縣級財政負擔(dān)，也招致了一些縣區(qū)的黨政機構(gòu)軟性抵抗，即便缺編也不愿進人。但因為事業(yè)單位進人權(quán)依然在縣里，這些單位進入門檻低，各種人員洶涌而入，事業(yè)單位空前膨脹。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，河南縣以下機關(guān)共有行政編制184736個，實有公務(wù)員96056人?？h區(qū)機關(guān)行政編制普遍較少，每個單位基本上只有6～7個編制，幾乎全部被領(lǐng)導(dǎo)成員或“一刀切”退下來的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員占用。由于編制限制，縣區(qū)很多機關(guān)不能招錄新人，為了正常開展工作，大量借調(diào)使用事業(yè)編制人員，造成機關(guān)混崗現(xiàn)象普遍。

有人把借調(diào)到公務(wù)員隊伍里的事業(yè)編制人員稱作“雇傭軍”。一些帶有服務(wù)性質(zhì)的政府機構(gòu)如農(nóng)林、民政、交通管理、行政服務(wù)中心等單位，大量招納“雇傭軍”，尤其是各個市、縣的開發(fā)區(qū)管委會，因多是新建政府行政部門，編制限定嚴(yán)格，但又需要大批人來干活，只能大批招錄合同制人員。

事業(yè)編制人員“轉(zhuǎn)正”到公務(wù)員隊伍的途徑，有很多是不符合法規(guī)和程序的，所以他們成為了從非公務(wù)員到公務(wù)員的灰色過渡地帶。該群體里最需要約束的是具有行政執(zhí)法權(quán)的部門，從行政法的角度來講，他們是否算行政主體？其行為是否能代表本行政單位？他們對行政相對人的違法傷害算不算職務(wù)行為？他們收受別人錢物算不算涉嫌犯受賄罪（受賄罪主要是針對公務(wù)人員，另有“非國家工作人員受賄罪”）等等，都值得關(guān)注。

近兩年來，個別行政機關(guān)欺壓良善，為非作歹的行為大量被媒體曝光后，相關(guān)單位總會出面辯稱“那都是臨時工干的”，其實這也不全是謊言。在地方行政機關(guān)里，確實有大量的“臨時工”。

頭重腳輕的職務(wù)結(jié)構(gòu)

河南省某廳下屬某局，為財政全供事業(yè)單位，全省1100個編制，人員很多是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系戶。該局在省內(nèi)大部分地級市設(shè)局。去年全省增設(shè)了4個局，其中豫北某局編制11個人，除3名領(lǐng)導(dǎo)是搞業(yè)務(wù)出身，其他均是招的大學(xué)畢業(yè)生，但其所學(xué)專業(yè)都與工作不沾邊，是內(nèi)部人的關(guān)系戶，以及退伍軍人等。

由于是財政全供單位，該系統(tǒng)經(jīng)費有限，各級工作沒有考核、獎懲，干好干壞一個樣，但各地工資差異較大，如鄭州市局辦公室一位司機的月薪，要比豫北某市局局長（副縣級）還多千把塊。

河南三門峽市對臺辦（正縣級單位）正式編制4個，分別是主任、副主任、科長、司機。該市市委、市政府大院是老樓，在某些機關(guān)單位，三四名副縣級擠一個辦公室是普遍現(xiàn)象。來了客人，還得在走廊上說話。

三門峽學(xué)者尚柏仁說：“基層公務(wù)員的進路和出路，都不太通暢。公務(wù)員‘逢進必考，千軍萬馬擠獨木橋。但是，機關(guān)編制里的職位都滿著呢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員定編職位20來個，領(lǐng)導(dǎo)干部就占十三四個還不止，進人很不容易。基層干部的出路也不通暢，因為干部能上不能下，你要想離開公務(wù)員隊伍，一是自然死亡，二是離退休，三是犯重大錯誤被除名，四是個別人去干大事業(yè)了，辭掉公務(wù)員職務(wù)，這樣才能出去?！?/p>

11月中旬，《南風(fēng)窗》記者得到一本豫北某縣領(lǐng)導(dǎo)干部的《內(nèi)部電話號碼簿》。該縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府公務(wù)員正常編制在20到27人。記者從電話簿上看到，目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員普遍在13～15人，其中有兼職，如副鄉(xiāng)長兼任武裝部長、紀(jì)委書記兼任武裝部長、黨委委員兼任人大副主席等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的組成，由上面下派的多，本鄉(xiāng)本土提拔的不多，這一點很影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。

本刊記者了解到，豫西某市交通局目前正式編制34人，其中副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)占了13個，剩下的都是科長，具體辦事人員皆為從下面二級機構(gòu)借調(diào)。

三門峽一位基層公務(wù)員甚至說：“基層公務(wù)員想獲得提拔，關(guān)鍵還是要遇到好領(lǐng)導(dǎo)：人品好、水平高，不然的話，你不送東西，沒人提拔你?！鄙邪厝收J為，干部不把希望寄托到體制上，而寄托到有個好領(lǐng)導(dǎo)上，說明一是他對體制不滿，二是確實沒辦法。一把手的好惡決定了干部的政治生命。推薦干部是一把手說了算，所有人圍著一把手轉(zhuǎn)。為啥有的腐敗大案一弄就是一窩？與此也有關(guān)。

政策“一刀切”與男女比例失衡

這些年，國內(nèi)黨政機構(gòu)不斷經(jīng)歷“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈，根子就在于“進口”不嚴(yán)，請神容易送神難，一旦機構(gòu)精簡，就容易引發(fā)不穩(wěn)定、上訪甚至群體事件。由于干部的仕途已經(jīng)制度化和例行化，一個干部現(xiàn)在的職位和年齡大致決定了他仕途的發(fā)展前景。招錄進公務(wù)員隊伍的新人，一般從科員晉升為副科約8年，副科到正科約3年，正科到副處約7年，副處到正處約7年。

但由于每個單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，為了解決干部晉升問題，不得不大量配備虛職，導(dǎo)致人才資源浪費。上文提到的豫西某市交通局，近年將一批副局長提為正縣級調(diào)研員，騰出副局長的位置安排給另外的干部。該局目前共有6名副局長，7名正縣級和副縣級調(diào)研員。調(diào)研員的級別提了一級，一個月多拿三四百元，算是對他們讓位的“補償”。但組織上不給其分配具體工作，只讓他們協(xié)助在職的領(lǐng)導(dǎo)干部工作，使得大批身強力壯，經(jīng)驗豐富的干部無事可干，他們要么整天發(fā)牢騷，要么自己經(jīng)商，要么利用多年當(dāng)官的資源給別人打工，而剛升上來的領(lǐng)導(dǎo)干部還得摸爬滾打，重新學(xué)習(xí)。這樣做一是浪費人才，二是對國家沒好處。

尚柏仁說：“每次機構(gòu)改革，不但減不下人，還把以前不合理的東西給合理化了。因為機構(gòu)改革主要是按領(lǐng)導(dǎo)的想法安排人。領(lǐng)導(dǎo)把一批人提了，讓一批人退了，不在編制的給他弄上編制；職務(wù)低的給他提高，讓他退出一線，騰出位子。五六年后，又進一批人，再‘合理化……機構(gòu)越改越臃腫?！?/p>

基層公務(wù)員隊伍中，男女干部比例失衡問題始終存在。2006年11月，河南省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步做好培養(yǎng)選拔女干部、發(fā)展女黨員工作的意見》，規(guī)定：縣（市、區(qū)）常委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子，要至少各配備一名女干部。對沒有按要求配備女干部和人事安排方案，上級黨委原則上不予審批。在建立地廳級、縣處級后備干部隊伍時，保證女干部比例分別不少于15%和20%。縣人大、政協(xié)班子也應(yīng)按有關(guān)要求配備女干部。

基層女干部為什么難以脫穎而出？一是重男輕女思想在基層，特別是在農(nóng)村還沒消除。農(nóng)民愿意供兒子讀書、考大學(xué)，但女兒終究要嫁人，不愿出錢讓她學(xué)太多東西。二是女性家務(wù)瑣事多，參加社會活動的意識和主動性不強。這實際上也是受中國的傳統(tǒng)文化，比如“男主外、女主內(nèi)”等觀念的影響。三是目前官場占主流的是男性行為方式，比如交際、喝酒、跑關(guān)系等。

豫南某縣一位副縣長說：“女干部在選拔任用方面，在競爭方面遠遠不是男同志的對手，比如‘拉票啊，喝酒啊，平時交往啊，這些方面女同志根本不行。”在基層工作的女干部明顯具有男性化氣質(zhì)。有些女干部為了獲得提拔機會，為搞關(guān)系而不得不硬著頭皮喝酒。男的為當(dāng)官要找關(guān)系，女的也得找關(guān)系，等她提上去了，別人又說她是靠的姿色，流言蜚語令女干部不堪承受。