周 爽

摘要：我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策并不缺乏，但卻長(zhǎng)期不能被有效執(zhí)行。這主要是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前政府的績(jī)效評(píng)估體制不科學(xué)、環(huán)保部門(mén)的建設(shè)不完善、多元的政策參與主體和有效的政策激勵(lì)機(jī)制缺乏。文章將從這些方面分析我國(guó)環(huán)境政策有效執(zhí)行的障礙，并針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策;政策執(zhí)行;績(jī)效評(píng)估;環(huán)保部門(mén);政策激勵(lì);公眾參與

環(huán)境保護(hù)政策作為公共政策的一個(gè)重要方面，其執(zhí)行的有效性關(guān)系到社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及政府信譽(yù)和形象。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)大量環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)配套措施，但政策執(zhí)行的效果與政策制定的目標(biāo)依然相差甚遠(yuǎn)。因此，探析我國(guó)環(huán)境政策有效執(zhí)行的障礙與對(duì)策是十分必要的。

一、我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及原因分析：

我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題主要包括以下幾方面：

（一）環(huán)境立法存在的弊端

1.環(huán)境法缺乏具體可操作性。

我國(guó)環(huán)境法有些規(guī)定過(guò)于原則和粗略，可操作性不強(qiáng)。例如《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定，“對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，限期治理”，但對(duì)于何謂“造成環(huán)境嚴(yán)重污染”卻沒(méi)有做出進(jìn)一步的規(guī)定，實(shí)踐中難以把握。

2.對(duì)環(huán)境污染行為的處罰過(guò)輕，導(dǎo)致企業(yè)守法成本高。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律規(guī)定對(duì)環(huán)境污染的罰款數(shù)額太低，往往與企業(yè)造成的污染不成正比。處罰的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定僅僅略高于治理污染設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)。加之隨著物價(jià)、原材料價(jià)格的上漲，而處罰額度規(guī)定并未改變，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)守法成本過(guò)高，出現(xiàn)了企業(yè)寧愿繳排污費(fèi)而不愿開(kāi)動(dòng)治污設(shè)施的畸形現(xiàn)象。

3.環(huán)境立法的指導(dǎo)思想依然停留在“污染—治理”上。

我國(guó)傳統(tǒng)的“污染—治理”的環(huán)保立法觀念遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和粗放型增長(zhǎng)方式的層面上，達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，可持續(xù)發(fā)展的高度。在這種立法的指導(dǎo)思想下，環(huán)境法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度立法薄弱，環(huán)境法律整體功能的發(fā)揮受到制約。

（二）當(dāng)前的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)不科學(xué)

從現(xiàn)今我國(guó)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估來(lái)看，這在我國(guó)是個(gè)還是個(gè)新興領(lǐng)域，尚處于起步階段。又由于我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線和解決社會(huì)主要矛盾的迫切需求，導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估以GDP的增長(zhǎng)為導(dǎo)向，忽視環(huán)境保護(hù)等其它方面的因素。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府為取得政治上的晉升，在現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估體系下必然把GDP作為硬指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)作為軟指標(biāo)，甚至出臺(tái)地方保護(hù)政策阻撓環(huán)境執(zhí)法，與污染企業(yè)聯(lián)合起來(lái)應(yīng)付上級(jí)檢查。如此以來(lái)環(huán)境政策便無(wú)法有效執(zhí)行。

（三）環(huán)境保護(hù)部門(mén)的組織機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題，在實(shí)際執(zhí)行中“徒有虛名”。

我國(guó)基層環(huán)保部門(mén)缺位的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，三分之一的縣無(wú)環(huán)保局，即使有環(huán)保部門(mén)的地方，環(huán)境保護(hù)部門(mén)的建設(shè)也存在一些問(wèn)題。

1.缺乏獨(dú)立性和自主活動(dòng)能力。

理論上環(huán)境保護(hù)部門(mén)肩負(fù)著環(huán)境政策執(zhí)行和監(jiān)督的的責(zé)任，受上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。但事實(shí)上，基層的環(huán)境保護(hù)部門(mén)的人、財(cái)、物均有當(dāng)?shù)厝嗣裾茌?，沒(méi)有獨(dú)立發(fā)展所具備的基本條件，受地方保護(hù)主義的干擾十分嚴(yán)重，依附性強(qiáng)而自主活動(dòng)的能力較差。

2.權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，事實(shí)上的責(zé)大于權(quán)。

環(huán)境保護(hù)部門(mén)既要對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行監(jiān)察，還承擔(dān)著每年多起污染事故與糾紛調(diào)查處理事故的重任，可謂責(zé)任重大。但與此相矛盾的是環(huán)境保護(hù)部門(mén)并沒(méi)有被賦予與責(zé)任相當(dāng)?shù)臋?quán)力，造成事實(shí)上的責(zé)大于權(quán)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)在監(jiān)督制造污染的企業(yè)時(shí)，既無(wú)權(quán)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，也無(wú)權(quán)查封和扣押其生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品，更無(wú)權(quán)斷水、斷電。

3.資金、人才及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配備不到位。

資金方面，不少地方財(cái)政由于經(jīng)費(fèi)緊張，對(duì)排污費(fèi)的使用往往是只進(jìn)不出，或進(jìn)去容易出來(lái)難；人員方面，許多環(huán)保執(zhí)行人員并沒(méi)有較強(qiáng)的環(huán)保政策認(rèn)知和執(zhí)行能力，加之高等教育對(duì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)不足以及人員編制等方面的問(wèn)題，造成環(huán)保部門(mén)人才缺乏；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面亦是如此，許多縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有執(zhí)法車(chē)輛和取證設(shè)備，監(jiān)控手段受到限制。

（四）環(huán)境政策執(zhí)行主體缺乏多元性

我國(guó)環(huán)境政策的執(zhí)行主體單一，缺乏公眾參與。發(fā)揮環(huán)境政策執(zhí)行主體的多元性，擴(kuò)大環(huán)境政策的公眾參與可以給排污者施加一定的壓力。同時(shí)，公民和環(huán)境非政府組織的參與活動(dòng)會(huì)通過(guò)示范和學(xué)習(xí)效應(yīng)，影響到更多的人參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來(lái)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)多元政策主體的作用發(fā)揮得比較好，但在中國(guó)的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。這首先表現(xiàn)在目前我國(guó)的環(huán)境政策執(zhí)行主體仍然是政府，與第三部門(mén)等主體的合作不夠；其次是公眾意見(jiàn)得不到合理重視和合理聽(tīng)??；再次，政府與新聞媒體大多成對(duì)立立場(chǎng)，有些地方政府為了避免曝光而千方百計(jì)的阻止媒體獲取資料及現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道。

（五）缺乏有效的政策激勵(lì)機(jī)制

一方面中央政府不能有效激勵(lì)地方政府充分執(zhí)行環(huán)境政策；另一方面地方政府不能有效激勵(lì)企業(yè)投資環(huán)境保護(hù)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，環(huán)境政策的執(zhí)行見(jiàn)效慢而耗費(fèi)大，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，中央政府往往對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更為重視而忽視環(huán)境保護(hù)，地方政府著力環(huán)境保護(hù)缺乏動(dòng)力；對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，環(huán)境是公共物品，是可以“搭便車(chē)”的，并且投資環(huán)境治理的設(shè)備需要很大的成本，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體在沒(méi)有足夠的政策激勵(lì)的條件下是不愿去做的。

二、對(duì)有效執(zhí)行環(huán)境政策的對(duì)策探討：

針對(duì)上述環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)注意完善以下幾個(gè)方面：

（一）健全完善環(huán)境保護(hù)政策

1.制定具體化、可操作性強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)法。

制定可操作性強(qiáng)的環(huán)境法律法規(guī)。對(duì)于其中涉及操作的一些概念、范圍、術(shù)語(yǔ)作出必要的解釋和限制性規(guī)定，減小如排污許可證制度等的適用范圍的彈性，嚴(yán)格界定污染排放標(biāo)準(zhǔn)、把管理和監(jiān)督制度作為法律明文規(guī)定而非配套措施頒布，避免地方政府執(zhí)行中的政策變通。

2.適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染行為的處罰。

加大對(duì)環(huán)境污染的處罰規(guī)定，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)一律按照法律規(guī)定罰款額度的高限嚴(yán)厲處罰，同時(shí)對(duì)企業(yè)加倍征收排污費(fèi)；如果企業(yè)治污設(shè)施不達(dá)標(biāo)或不運(yùn)行，就執(zhí)行“按日計(jì)罰”的處罰機(jī)制。偷排了多少天就罰多少天的錢(qián)。不能像環(huán)保部門(mén)只能對(duì)違法企業(yè)一段時(shí)期內(nèi)的同一違法行為處罰一次。

3.轉(zhuǎn)變環(huán)境立法的指導(dǎo)思想 。

我國(guó)的環(huán)境立法的指導(dǎo)思想不能再以“污染——防治”為主，筆者認(rèn)為要改善環(huán)境污染狀況，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極預(yù)防”為主的指導(dǎo)思想，從單純的保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡淖匀弧鐣?huì)—經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模式。

（二）完善當(dāng)前的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

1.改革當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)GDP為主的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。

引入綠色GDP概念，將一系列環(huán)保指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系。例如公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)、空氣和飲用水質(zhì)量的變化、森林覆蓋增長(zhǎng)率等，并建立完善的信息系統(tǒng)，進(jìn)行及時(shí)的信息收集和分析，以便在衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候能夠計(jì)算環(huán)境和生態(tài)成本，反映發(fā)展的真實(shí)水平。

2.實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。

將環(huán)境政策執(zhí)行年終考核與執(zhí)法成果結(jié)合并予以公示，將執(zhí)法區(qū)域落實(shí)到具體負(fù)責(zé)人也予以公示，建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部的綠色境成本從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)值中扣除。實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度。

3.引入綠色績(jī)效評(píng)估體制中的公民參與機(jī)制。

在政府的環(huán)境治理方面，由公民協(xié)助和監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)對(duì)他們的開(kāi)支、行動(dòng)和承諾負(fù)責(zé)。以“人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民贊成不贊成”作為最高準(zhǔn)則。由公民選擇、界定應(yīng)評(píng)估的對(duì)象，使績(jī)效評(píng)估得到公民的理解和支持。

（三）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的建設(shè)

1.增強(qiáng)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)執(zhí)法活動(dòng)的獨(dú)立性。

改變以塊領(lǐng)導(dǎo)模式，形成地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)以條領(lǐng)導(dǎo)為主，成為直屬?lài)?guó)家的能獨(dú)立行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立依法行使職權(quán)。筆者認(rèn)為環(huán)境執(zhí)法中所需的經(jīng)費(fèi)可考慮由中央直接撥款，財(cái)權(quán)由中央掌握，從而改變其對(duì)地方政府的依附，但與此同時(shí)實(shí)行責(zé)任追究制保證經(jīng)費(fèi)“落到實(shí)處”。

2.賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)必要的行政強(qiáng)制手段，加大環(huán)境保護(hù)部門(mén)環(huán)境政策的執(zhí)法力度。

對(duì)目前的環(huán)保法律、法規(guī)加以修改，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的權(quán)限，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的強(qiáng)制手段，賦予其一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如查封、扣押、沒(méi)收，落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的地方政府“停批停建項(xiàng)目”權(quán)等。做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。

（四）建立環(huán)境政策執(zhí)行上的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

1.拓寬公民參與途徑，發(fā)揮非政府組織的作用。

在擴(kuò)展公民的環(huán)境政策參與方面可考慮構(gòu)建環(huán)境政策執(zhí)行的聽(tīng)證制度、電視電話會(huì)議和電子行政等制度，充分保障公民意愿的表達(dá)。細(xì)化并公示確定公眾范圍的規(guī)則及確定的公眾范圍，做出不干涉書(shū)面承諾，確保公眾意見(jiàn)的真實(shí)性；加強(qiáng)環(huán)境政策宣傳，提高公民對(duì)環(huán)境保護(hù)重要性及環(huán)境政策的認(rèn)知，并鼓勵(lì)公民對(duì)制造污染的企業(yè)予以舉報(bào)，對(duì)政府的環(huán)境政策執(zhí)行情況予以監(jiān)督。另外，還應(yīng)充分重視發(fā)揮環(huán)境非政府組織的作用。

2.化敵為友，改變政府與新聞媒體的對(duì)立狀態(tài)。

新聞媒體不僅可以幫助監(jiān)督政府的環(huán)境政策執(zhí)行情況，還可以幫助政府宣傳環(huán)境政策，增強(qiáng)公民的環(huán)保意識(shí).政府應(yīng)正確看待新聞媒體的角色和作用，化敵為友建立互相配合、有效監(jiān)督的新型關(guān)系。加強(qiáng)對(duì)媒體環(huán)保宣傳的激勵(lì)，如可考慮對(duì)宣傳環(huán)境政策有力和揭發(fā)環(huán)境污染企業(yè)有功的媒體給予資金上的支持；另外，還可運(yùn)用評(píng)選十大環(huán)保新聞等激勵(lì)手段，通過(guò)給予相應(yīng)的表彰，提高媒體的知名度，引導(dǎo)媒體開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳工作。

（五）建立政策激勵(lì)機(jī)制

1.中央政府對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)的政策激勵(lì)。

首先，對(duì)因環(huán)境保護(hù)作出的犧牲予以補(bǔ)償，比如如地方政府確實(shí)是因堅(jiān)決執(zhí)行環(huán)境政策而導(dǎo)致財(cái)政收入相對(duì)較低的，中央政府不應(yīng)對(duì)其施加壓力，相反還應(yīng)對(duì)其保護(hù)環(huán)境過(guò)程中的人力、財(cái)力等予以補(bǔ)償鼓勵(lì)其大力創(chuàng)新發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；其次，對(duì)較好執(zhí)行環(huán)境政策的地方政府給予公開(kāi)表彰。

2.地方政府對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)的政策激勵(lì)。

首先，利用稅收杠桿的調(diào)節(jié)，對(duì)積極投資環(huán)境治理的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠的政策；其次，增加環(huán)境保護(hù)在企業(yè)評(píng)優(yōu)評(píng)先中的比重。對(duì)環(huán)保工作出色、綜合利用廢棄物進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)環(huán)保工作較差、沒(méi)有達(dá)到環(huán)保既定目標(biāo)的單位進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰；對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)在評(píng)優(yōu)評(píng)先中實(shí)行一票否決制。

參考文獻(xiàn)：

[1]王金南等.中國(guó)環(huán)境政策改革與創(chuàng)新[M].中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

（作者簡(jiǎn)介：周爽（1988.6-）, 女, 湖北人, 碩士在讀, 華中師范大學(xué), 研究方向：行政管理 二級(jí)學(xué)科：地方政府學(xué)。）