彭　升 王巢鳳

改革養(yǎng)老金雙軌制的思路與途徑

彭升 王巢鳳

養(yǎng)老金是一種最重要的養(yǎng)老保險待遇。它是由政府、公司、金融機構(gòu)等向因年老或疾病失去勞動能力的人按月支付的資金。養(yǎng)老金制度的確立，對于完善社會保障體系、維護社會秩序穩(wěn)定、保障退休人員和老年人的基本生活有重要意義。由于歷史的和體制的種種原因，養(yǎng)老金制度的雙軌制長期存在，極大地影響著社會公平，人民群眾對此意見很大。

所謂養(yǎng)老金雙軌制，是指對不同工作性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老制度，即機關事業(yè)單位人員和企業(yè)退休人員實行不同的退休養(yǎng)老金制度。一是統(tǒng)籌方式不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業(yè)單位則由財政統(tǒng)一撥款。二是支付渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶支付，機關事業(yè)單位則由財政統(tǒng)一支付。三是支付標準不同，企業(yè)人員退休金只有退休前工資的30%左右，機關事業(yè)單位能達到90%以上。也就是說，即使退休前工資相差無幾，退休后企業(yè)人員退休金只有機關事業(yè)單位的三分之一左右。這種情況的存在，使企業(yè)職工普遍感到不公平和被剝奪，抵消了收入分配政策的改革成果，延緩了社會公平正義的建設進程，阻礙了人才資源的合理正常流動，同時也增加了國家財政開支和企業(yè)負擔。

為了解決養(yǎng)老金雙軌制的問題，自2005年以來,中央曾經(jīng)七次上調(diào)企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金水平。這一系列政策措施的出臺，在穩(wěn)定人心、拉動內(nèi)需、增強信心等方面發(fā)揮了不可低估的作用，是黨和政府更加關注民生、關心弱勢群體的具體體現(xiàn)，表明了政府加強民生建設的決心。然而，如此之大的調(diào)整力度卻并未從根本上改變養(yǎng)老金雙軌制的問題。機關事業(yè)單位和企業(yè)之間的養(yǎng)老金差距不僅沒有縮小，反而有擴大的趨勢。每一次的標準提升，都被機關事業(yè)單位人員的工資上漲或?qū)嶓w經(jīng)濟的物價波動所消解，各項調(diào)控措施的實效性大打折扣。同時，如此頻繁的養(yǎng)老金水平調(diào)整，也從另外一個側(cè)面反映出政策的不穩(wěn)定性，缺乏對養(yǎng)老金雙軌制問題的長效應對機制。不觸動雙軌制本身，僅僅進行細節(jié)性的修補和人道性的補償，無法從根本上解決問題。要解決養(yǎng)老金雙軌制問題，筆者認為可以從以下幾方面著手：

一、大力發(fā)展老齡事業(yè)，完善社會保障體系

據(jù)有關資料顯示，我國目前已進入老齡化社會。因此，我們要從戰(zhàn)略高度認識和謀劃我國老齡工作，積極推進養(yǎng)老服務體系建設，切實維護老年人合法權(quán)益，發(fā)展社會化養(yǎng)老，健全養(yǎng)老制度，豐富養(yǎng)老形式，拓寬養(yǎng)老渠道，將社會養(yǎng)老服務納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃，努力讓老年人老有所養(yǎng)、幸福安度晚年，讓所有老年人都享受到更真實、更充分、更廣泛的社會保障。加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在擴大養(yǎng)老保險覆蓋面、提高統(tǒng)籌層次、完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等方面積極探索，建立健全企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，促進企業(yè)、機關、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革。

養(yǎng)老金的問題不是孤立的問題，它反映出退休制度甚至是社會保障制度設計上的缺陷和不足。不進行宏觀調(diào)整，不從頂層設計著手，僅僅依靠“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的片面改革是無法成功的。我們應當把養(yǎng)老問題作為當前經(jīng)濟社會發(fā)展的主要議程來看待，從制度設計、政策扶持、資金保障、社會協(xié)作、環(huán)節(jié)優(yōu)化、網(wǎng)絡構(gòu)建、層次架構(gòu)等方面，全面分析和解決養(yǎng)老金雙軌制帶來的各種社會問題。蓬勃發(fā)展的老齡事業(yè)和合理完善的社會保障，既是我們改革的基礎，更是我們改革的目標與方向。

二、加強社會基本養(yǎng)老，建設多元養(yǎng)老機制

要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善多元養(yǎng)老機制。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型社會養(yǎng)老保險制度，加快多元化投資步伐。養(yǎng)老金的成分也可以進一步細化，在這一點上，加拿大的經(jīng)驗值得借鑒。加拿大養(yǎng)老金制度，分成老年金、養(yǎng)老金、養(yǎng)老儲蓄基金（RRSP）三大部分，以及配偶補貼、私人養(yǎng)老儲蓄等補充部分。老年金是全面享有的基本福利，所有資金來源都出自聯(lián)邦政府稅款；養(yǎng)老金由政府“代為保管”，可以參與普通的定存，任何用途變更都要經(jīng)過復雜的報批和立法程序；養(yǎng)老儲蓄基金由專門基金負責運作、投資，雇員退休后可以獲得本息收益，政府則會提供必要的投資指導并保證基本收益。

我國可以結(jié)合自身國情，確立不同比例的資金來源，按照國家提供基本保障、個人賬戶為主體、“企業(yè)年金、公務員職業(yè)年金、集體經(jīng)濟的分紅和土地保障”為增益、個人積蓄和家庭互助為補充的養(yǎng)老資金體系，各方努力，確保養(yǎng)老金的資金安全和資金來源。通過這樣的方式，充分發(fā)揮多元養(yǎng)老機制保障來源、優(yōu)化渠道、增益基礎、促進和諧的作用。

三、穩(wěn)步推進養(yǎng)老金入市，優(yōu)化資金運營方式

不可否認，養(yǎng)老金的資金長期存在著僧多粥少的局面。隨著我國步入老齡化社會，養(yǎng)老壓力日益增大，單純地依靠財政投入解決養(yǎng)老資金來源已不現(xiàn)實，因此通過多種投資渠道積極穩(wěn)妥地增加養(yǎng)老金的資金源十分必要。養(yǎng)老金入市是出于資產(chǎn)增值和保值的考慮，當然也存在著現(xiàn)實的可能性與合理性。全國社保基金理事會成立以來，年均收益率達9.17%，投資股票市場的部分，收益率更是高達18.9%。養(yǎng)老金入市的核心問題在于怎樣入市，以及通過怎樣的投資方法和投資機制入市來保證資金安全。養(yǎng)老金入市后，既可以實現(xiàn)自身的保值增值，又可以提振股市信心，促進市場穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展。股票市場是一個高風險的市場，因此養(yǎng)老金入市必須建立起嚴密的管理體制和投資機制，防止養(yǎng)老金本金流失，從而實現(xiàn)資金的安全運營和保值增值。

四、消弭行業(yè)養(yǎng)老差別，賦予全員國民待遇

在進一步提高企業(yè)職工養(yǎng)老金發(fā)放水平的同時，將公務員納入社會保險范圍，實行與企業(yè)職工相同的社會養(yǎng)老保險體系，確保公務員和企業(yè)職工在養(yǎng)老金的繳納、享受上實行相同的制度，使養(yǎng)老“雙軌制”走向并軌。機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金“同樣由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，這樣不僅可以緩解財政壓力，同時可以彌補由于社會統(tǒng)籌部分退休金計發(fā)標準的改變造成的待遇下降的缺口，保證待遇的總體水平不下降”。2008年國家就確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等地進行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點。大致思路是：對事業(yè)單位進行分類，有行政職能的納入公務員的勞動保障體系，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，將參照企業(yè)職工保障制度進行改革。這項改革不能倒退，只能深化，不僅應該對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行改革，更應該實行普遍的、統(tǒng)一的養(yǎng)老金執(zhí)行標準，消除差別待遇，彌補社會裂痕。

五、合理分配企業(yè)利潤，優(yōu)先保障養(yǎng)老基金

國家要對企業(yè)的利潤分配進行指導和調(diào)控，甚至可以在協(xié)商基礎上，適當?shù)亟M織企業(yè)將一定規(guī)模的企業(yè)利潤直接轉(zhuǎn)為養(yǎng)老基金。對于經(jīng)營困難的企業(yè)，國家應當予以政策支持，幫助企業(yè)走出困境，以提升企業(yè)經(jīng)濟效益的方式保障養(yǎng)老金的支付安全。在當前的經(jīng)濟領域中，企業(yè)往往將更多的資金投入到再生產(chǎn)之中，忽視了企業(yè)員工的基本權(quán)益訴求，這一趨勢應當遏制。即使是剛剛起步的中小企業(yè)，也應該在條件允許的范圍內(nèi)保證員工的合法權(quán)益。

總之，解決養(yǎng)老金雙軌制問題，縮小機關事業(yè)單位和企業(yè)員工之間的巨大鴻溝，既是構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)科學發(fā)展的現(xiàn)實需求，同時也是實現(xiàn)共同富裕、消弭社會隔閡的有效舉措。不管阻力多大，這場改革都必須進行，必須成功。

作者：彭升為中南大學馬克思主義學院教授

（責編/張立新）