宋智勇

隨著江西省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，部分土地被征用，一批農(nóng)民失去賴以生存的土地。他們被迫進入城鎮(zhèn)，身份也由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛?，他們的生活狀況如何?他們能融入到城市生活中來嗎?本文以江西省撫州市的實踐為例，主要探討城市郊區(qū)失地農(nóng)民的市民化問題。

一、撫州市推進失地農(nóng)民市民化的做法和措施

(一)積極做好征地、拆遷、安置工作

1．健全工作機構(gòu)，完善工作機制。目前，撫州市實行“征地跟著項目走，項目跟著(責任)單位走”。具體來說，撫州市中心城區(qū)重點項目建設采取“六個一”工作機制?！傲鶄€一”即:一個重點項目、一個掛點市領導、一個責任人、一套工作班子、一個實施方案和一支好的施工隊伍。各項目要按照“六個一”的工作機制成立領導小組，掛點市領導任組長，項目責任人任副組長為項目法人，從項目責任單位抽調(diào)人員組成工作班子，其中由一名副縣級以上干部作為項目負責人具體負責現(xiàn)場管理工作。

征地工作由項目領導小組組織，撫州市國土資源局和臨川區(qū)政府、金巢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會負責具體實施征地工作，征地補償標準由撫州市國土資源局統(tǒng)一制定，征地主體為各項目責任單位。

拆遷安置工作由各項目領導小組制定拆遷方案 (包括拆遷補償安置標準)報撫州市政府批準后組織實施;通過比較資質(zhì)、業(yè)績、收費標準等，擇優(yōu)選擇拆遷代理機構(gòu);需要落實安置點的由撫州市規(guī)劃局確定。

2．逐步提高房屋及其附屬物的補償標準。農(nóng)村房屋拆遷重置價，以磚混結(jié)構(gòu)為例，2009年的標準是370元/平方米，2012年提高到510元/平方米;土地上附著物補償標準，2009年提水井每口補償100元，壓水井每口補償50元，圍墻(1．5米高以上)每米補償10元，水泥曬場每平方米補償10元，房屋基礎每米補償20元，果樹 (1．5米高以上)每棵補償30元。2012年補償標準:豬、牛欄、廁所125元/平方米，村莊公用水井3660元/口，家庭水井或壓水井980元/口，磚圍墻(墻厚24厘米，高1．5米以上)98元/米，水泥曬場65元/平方米，沼氣池980元/座，家用自來水設施(應含有水井、水泵、儲水箱、水管)3000元/套，房屋基礎每米補償150元。補償標準逐步得到提高。參見表1。

?

3．安置方式由安置地安置(農(nóng)民集中建房安置)逐步向公寓房安置轉(zhuǎn)變。撫州市安置地安置方式主要內(nèi)容是:被拆除的房屋及土地上的其他附著物，一律按重置成新價補償，項目業(yè)主提供安置建房用地，被拆遷戶按規(guī)劃要求自行建設房屋。項目業(yè)主負責土地征用及“三通一平”，并做到統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一模式，以戶為單位按“一戶一宅”的拆遷安置原則實施，每戶建房用地控制在100m2以內(nèi)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證。公寓房安置方式主要內(nèi)容是:被拆遷主體房屋原則上按“拆一還一”安置公寓房。被拆遷主體房屋與公寓安置房結(jié)構(gòu)不同的，按重置價結(jié)算結(jié)構(gòu)差價。撫州市有關部門正在采取說理說服與政策引導措施，盡量采用公寓房安置，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一安置，使農(nóng)民的安置小區(qū)按現(xiàn)代化城市的標準進行。

(二)健全失地農(nóng)民保障制度

為進一步建立健全失地農(nóng)民保障制度，妥善解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和基本生活保障等問題，2010年6月28日，撫州市人民政府正式出臺下發(fā)了《撫州市市本級被征地農(nóng)民就業(yè)援助暫行辦法》、《撫州市市本級被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實施辦法(試行)》和《撫州市市本級被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》。主要內(nèi)容包括:失地農(nóng)民憑“江西省就業(yè)失業(yè)登記證”享受免費職業(yè)介紹、就業(yè)培訓、小額擔保貸款、社會保險補貼、崗位補貼、稅費減免等就業(yè)扶持政策;凡符合條件的失地農(nóng)民均納入社會保障范圍 (被征地后完全失地或人均耕地低于0．3畝 (含)，不足以維持基本生活的16周歲(含)以上，且征地時戶籍仍在本村的失地農(nóng)民)，鼓勵失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式。社保所需資金由政府、集體、個人共同承擔，政府按繳費15年標準補助總額的60%，其余部分由個人承擔。對確實無能力繳費的失地農(nóng)民，男滿60周歲以上、女滿55周歲以上的經(jīng)本人申請，可納入養(yǎng)老生活補助范圍。對符合城鄉(xiāng)低保條件的失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)低保，并做到應保盡保;對不符合低保條件，女年滿55周歲、男年滿60周歲以上未參加基本養(yǎng)老保險的，屬低保邊緣戶的市本級失地農(nóng)民實施基本生活保障。

為確保失地農(nóng)民保障政策的落實，撫州市人民政府建立了由監(jiān)察、人社、審計、財政、規(guī)劃、建設、國土、房管、民政、衛(wèi)生和教育等部門組成的失地農(nóng)民保障聯(lián)席會議制度，并明確劃定各部門職責，切實做到了人員落實、任務落實、責任落實，確保穩(wěn)步有序推進失地農(nóng)民社會保障各項工作。

二、推進失地農(nóng)民市民化過程中存在的問題

(一)征地拆遷過程中公眾協(xié)商參與不足，補償標準偏低

1．公眾協(xié)商參與不夠。我們在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民對征地信息的了解非常少，例如:征的是哪塊地，補償標準多少，有些失地農(nóng)民在失去土地之前甚至對征地情況一無所知。雖然撫州市在征地拆遷工程中和村民代表開了幾次座談會，征求村民對征地拆遷的意見和建議，但總的來說，公眾協(xié)商參與不夠;村民對征地或拆遷工作有意見，他們不知道該找誰解決，矛盾糾紛的處理沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機構(gòu)。

2．拆遷方面補償標準偏低。雖然撫州市提高了房屋重置價標準，調(diào)查中仍有村民反映房屋重置價偏低，“以這個價格(磚混結(jié)構(gòu)510元/平方米)”根本做不起樓房。

(二)失地農(nóng)民融入城市困難

1．就業(yè)困難。失地農(nóng)民中有一部分農(nóng)民失去土地之后，找不到合適的工作，天天賦閑在家。有一部分雖已就業(yè)，但工作極不穩(wěn)定。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:失地農(nóng)民中30%左右在開發(fā)區(qū)工業(yè)園上班;10%左右在外省打工經(jīng)商，20%左右在撫州市駕駛摩托三輪車從事貨運等臨時性工作，還有大約30%的失地農(nóng)民目前處于無業(yè)的狀況。其原因主要有:一是失地農(nóng)民普遍文化水平低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，加之過去以種地為生，無技能或技能單一，就業(yè)缺乏競爭力，在招工用工市場化的情況下，難以找到合適的工作崗位;二是部分年輕失地農(nóng)民對就業(yè)期望較高，希望找份輕閑干凈、工資待遇高的工作，面對現(xiàn)實生活中的粗活、重活往往怕吃苦、嫌工資低而不愿干，索性在家當起了“啃老族”;三是因失地農(nóng)民缺乏經(jīng)營管理能力和原始資本，加之信息閉塞怕?lián)L險，創(chuàng)業(yè)之路困難重重，自主創(chuàng)業(yè)難以實現(xiàn)。

2．生活成本增加。失地農(nóng)民在土地被征用，進入城市生活以后，生活成本呈直線上升。在征地以后，農(nóng)民的生活方式已經(jīng)改變，許多在以前不必買的現(xiàn)在必須通過購買獲得，加大了日常支出?！耙郧俺燥埫撞灰I、吃菜地里摘、吃水有壓水井，但現(xiàn)在集中居住，什么都要掏錢買，打開門就要花錢，生活消費成本提高”。相比以前在農(nóng)村的生活，生活成本高了許多。

3．角色轉(zhuǎn)變困難。從社會學角色理論的視角來看，從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民有一個角色轉(zhuǎn)換的過程。部分失地農(nóng)民對離開農(nóng)村社區(qū)走進城市社區(qū)心理上存在抵觸情緒，融入社區(qū)困難。這部分失地農(nóng)民對于農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式比較認同，鄉(xiāng)土觀念較強，懷舊心理嚴重，總覺得自己原來生活的地方比較好，生活方式還停留在原來農(nóng)村的生活方式，認為農(nóng)民之間一般較為熱情，城市居民對人一般較為冷淡，對城市生活抱著抵觸情緒。

三、對策與建議

要做好失地農(nóng)民的市民化工作，就必須關心失地農(nóng)民生活，保障他們的利益，讓他們分享城鎮(zhèn)化帶來的成果，讓失地農(nóng)民進城后享受與市民同等的權(quán)利，享有與市民同樣的待遇，更好更快融入到城市中來。

(一)依法搞好征地拆遷工作，創(chuàng)新安置方式

1．改進開發(fā)方式，把規(guī)劃與基礎設施建設擺在優(yōu)先位置，不能先征地后規(guī)劃，而應在科學規(guī)劃的基礎上，使征地與開發(fā)建設同步，防止土地閑置，增加失地農(nóng)民補償安置的難度。

2．改進拆遷方式，改變過去先拆后補、拆了再說的做法，加強對開發(fā)行為的監(jiān)督，嚴格遵守有關規(guī)定，按法定程序拆遷和征地，按政策標準進行補償，把征地、拆遷安置工作做細、做實，做到公平、公正、公開。防止地方政府被開發(fā)商操控、損害失地農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生，做到拆遷有去向，安置有著落，補償有資金。征地補償必須以土地市場價格為依據(jù)，制定科學合理的土地征用補償標準，或者按照當時土地管理部門在建房審批規(guī)定的地類制定相對應的補償標準。

3．創(chuàng)新失地農(nóng)民安置方式。對失地農(nóng)民的安置，目前較普遍的做法是:將集體土地征為國有，以現(xiàn)代化城市小區(qū)為標準，在城鄉(xiāng)結(jié)合部為農(nóng)民建多層住宅，既解決失地農(nóng)民的安居問題，又能讓其靠出租多余房子增加收入，加快失地農(nóng)民向市民過渡。這已被證明是盡快解決失地農(nóng)民安置問題的有效途徑。但房屋出租需要以大量流動人口為依托，并不是在任何地方都可以立刻見效的，例如在一些交通不發(fā)達的地區(qū)，此舉明顯不適用。江西省德安縣實行了一種新的作法，使失地農(nóng)民安置實現(xiàn)從生活資料安置到生產(chǎn)資料安置的轉(zhuǎn)變，受到當?shù)厥У剞r(nóng)民的歡迎。德安縣采取貨幣拆遷、安置回購的方式，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設，在工業(yè)園區(qū)黃金地段規(guī)劃設計了占地127畝、總建筑面積15．7萬平方米的“百旺新城”小區(qū)。小區(qū)內(nèi)40%用于安置失地農(nóng)民，60%用于商業(yè)開發(fā)。對失地農(nóng)民，按照人均60平方米、以每平方米450元基準價格安排住房，人均15平方米、以每平方米650元的價格安排臨街鋪面。安置房和鋪面可以在二級市場上進行流通交易。由于地處黃金地段，這些安置房和鋪面在市場上非?；鸨?，失地農(nóng)民可以自己經(jīng)營，也可以出租和轉(zhuǎn)讓。這種做法既保障了失地農(nóng)民的基本生活，又幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)，值得各地借鑒。

(二)進一步做好失地農(nóng)民的社會保障工作

進城農(nóng)民的生活成本過高，生活中可能遇到挫折，通過建立社會保障可以將這種預期風險帶來的后果降低到最小程度。因此必須繼續(xù)做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作;將失地農(nóng)民納入失業(yè)保險范圍。

(三)提高就業(yè)，實現(xiàn)生產(chǎn)方式改變

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是市場的主體，追求利潤最大化，可以自主決定雇用誰或不雇用誰，而政府不能再像計劃經(jīng)濟時期那樣指令企業(yè)安置勞動力。因此，失地勞動力只能通過自營工商業(yè)、受雇于工商企業(yè)或勞務輸出等市場化途徑實現(xiàn)再就業(yè)。而就業(yè)是失地農(nóng)民增收奔小康的長效保證。如何增加失地農(nóng)民的就業(yè)呢?

1．要創(chuàng)造更多新的就業(yè)崗位

一是創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展模式，促進“小農(nóng)經(jīng)濟”向“股份合作經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變。城市的擴建為集體經(jīng)濟的壯大提供了極好的機遇。發(fā)展集體經(jīng)濟而要按市場經(jīng)濟的要求辦事，可以考慮采取股份制形式，重組原來行政村的資產(chǎn)和其他資源，成立一個或若干個公司和股份合作經(jīng)濟組織，讓村民成為股東，建立健全股東會、董事會和監(jiān)事會，促進小農(nóng)經(jīng)濟向股份合作經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。

二是要結(jié)合城市工業(yè)園區(qū)建設，開辟就業(yè)崗位，優(yōu)先推薦與安排失地農(nóng)民進入工業(yè)園區(qū)工作;項目建設用工要優(yōu)先照顧失地農(nóng)民，給他們提供一些就業(yè)機會，如平整土地、綠化工程等。

三是要結(jié)合城市建設發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在商品零售、交通運輸、信息咨詢、物業(yè)管理等方面創(chuàng)造更多新的就業(yè)崗位。要鼓勵農(nóng)民將拆遷安置資金用于購買門面，經(jīng)營商業(yè);要規(guī)劃建設農(nóng)貿(mào)市場，讓部分失地農(nóng)民由農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領域轉(zhuǎn)移到流通領域。

四是引導和鼓勵村民自己創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

2．大力發(fā)展就業(yè)服務體系

發(fā)展勞動力市場中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹培訓在內(nèi)的社會化就業(yè)服務體系，規(guī)范就業(yè)機構(gòu)，為農(nóng)民進城就業(yè)提供高質(zhì)量的服務。

3．要加強職業(yè)培訓，多層次全方位提高勞動者素質(zhì)

失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難度加大，尤其是無一技之長的失地農(nóng)民就業(yè)更難。因此政府在勞動就業(yè)方面要加大培訓力度，建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓機制，提高勞動者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。

(四)提高失地農(nóng)民文化素質(zhì)，實現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變

失地農(nóng)民融入城市是其市民化關鍵的一步。走進城市后，失地農(nóng)民融入城市最大的困難是要完成從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)化。可以對進城農(nóng)民進行城市文化生活方面的宣傳、解釋、培訓，讓進城農(nóng)民心理上接受學習城市文化與城市生活方式。通過提高進城農(nóng)民的自身素質(zhì)，更新觀念、改變陋習，學會遵守城市的各種規(guī)章制度，培養(yǎng)社區(qū)和公共意識，改變原有的文明生活準則，順利的實現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)換，融入城市，成為一個真正的市民。