過去三十多年來，我國在“三農(nóng)”領(lǐng)域創(chuàng)造出一系列重大的制度變革，推動(dòng)改革發(fā)展不斷取得新成就，制度創(chuàng)新也應(yīng)成為今后三農(nóng)工作繼續(xù)發(fā)展的核心。

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的進(jìn)程中還存在許多問題，解決這些問題的難度也很大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革注定是一個(gè)長期的過程。近日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》上撰文指出，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和富裕農(nóng)民方面受到較多關(guān)注的有三大問題:一是糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題;二是農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制問題;三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問題。

糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但要看到，農(nóng)業(yè)仍然難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的需要，我國農(nóng)產(chǎn)品總體上還是供不應(yīng)求，糧、棉、油、糖、肉這幾大農(nóng)產(chǎn)品都需要從國際市場(chǎng)上進(jìn)口。

據(jù)陳錫文介紹，2011年，包括大豆在內(nèi)，我國從國際市場(chǎng)上進(jìn)口的糧食是5800多萬噸，相當(dāng)于1160多億斤，相對(duì)于2011年國內(nèi)的糧食總產(chǎn)量11424億斤，進(jìn)口的糧食超過國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的十分之一。其外，2011年我國還進(jìn)口棉花331萬噸，進(jìn)口植物油674萬噸，進(jìn)口食糖200萬噸，進(jìn)口豬肉量接近100萬噸。如此龐大的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)讓使得我國糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題顯得愈來愈突出。

陳錫文分析稱，我國共有18.2億畝耕地，再加上復(fù)種指數(shù)，正常年景可達(dá)到23.5億畝左右的農(nóng)作物播種面積。其中，16.5億畝用于播種糧食。以2011年680多斤的糧食畝產(chǎn)量計(jì)算，現(xiàn)有的16.5億畝糧食播種面積是不可再減少的。糧食之外，我國油料的播種面積大約2.1億畝、棉花7000多萬畝、糖料約3000萬畝、蔬菜瓜果3.2億畝，如果再加上麻、茶、藥等，目前我國很難通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來改變國內(nèi)大豆等產(chǎn)品供不應(yīng)求的狀況，因?yàn)槠渌r(nóng)作物的播種面積也很難減少。

大豆是我國進(jìn)口最多的農(nóng)產(chǎn)品品種，近年來，我國進(jìn)口大豆和植物油的數(shù)量激增，2010年進(jìn)口大豆是5480萬噸，2011年是5264萬噸，今年預(yù)計(jì)會(huì)超過5500萬噸，如果加上國內(nèi)不足1500萬噸的大豆產(chǎn)量，今年我國大豆產(chǎn)量與進(jìn)口量預(yù)計(jì)總和為7000萬噸。我國大豆的自給率已經(jīng)不足20%。

陳錫文分析表示，如果要通過增加耕地來替代大豆和油料進(jìn)口，按照我國目前大豆畝產(chǎn)254斤、8畝地可生產(chǎn)1噸大豆計(jì)算，那么5500萬噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積;如果按照國內(nèi)菜籽油畝產(chǎn)量85斤計(jì)算，700萬噸植物油缺口至少需要自種1.6億至1.7億畝播種面積。這說明，我們需要使用6億至7億畝的境外播種面積才能維持當(dāng)前的現(xiàn)狀。按照土地產(chǎn)能來計(jì)算，我國的播種面積缺口達(dá)到20%，這正是中央為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)要守住18億畝耕地的紅線、為什么強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為什么強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的重要原因。

此外，陳錫文還指出，解決當(dāng)前的糧食安全問題需要我們轉(zhuǎn)變思想觀念。以大豆為例，不論誰種大豆，在哪里種大豆，都需要經(jīng)過市場(chǎng)的買賣。從這個(gè)意義上講，如果全球主要農(nóng)產(chǎn)品總量能增長，我國的糧食安全水平就能得到相應(yīng)提高，至于誰種大豆則是相對(duì)次要的問題。因此，我國還可以采取向其他國家提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助的方式來保障我國的糧食安全。目前，我國已經(jīng)在14個(gè)非洲國家開展了農(nóng)業(yè)技術(shù)援助，開展了100多個(gè)項(xiàng)目。非洲有很大的種植潛力，目前整個(gè)非洲小麥的進(jìn)口量超過自身需求的45%。把非洲的供給量提高了，全球糧食總量就會(huì)提高，就會(huì)促進(jìn)糧食價(jià)格穩(wěn)定，也利于提高我國的糧食安全水平。

農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制問題

農(nóng)村的土地制度和經(jīng)營體制問題是當(dāng)前的熱點(diǎn)問題。土地問題既關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，又關(guān)系到國家的宏觀經(jīng)濟(jì)，還關(guān)系到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。我國要借鑒其他國家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國實(shí)際的嚴(yán)格的土地法律制度。

陳錫文在文中指出，當(dāng)前，我國征地過程中出現(xiàn)了一些矛盾和問題。比如，一些地方征地的補(bǔ)償較低，有些地方為了招商引資出臺(tái)低地價(jià)甚至零地價(jià)，造成工業(yè)用地價(jià)格偏低，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償水平就被壓低了。這不僅有損農(nóng)民的利益，也會(huì)不利于企業(yè)自身的發(fā)展和集約用地。我國之所以成為世界工廠，工業(yè)用地低價(jià)在其中起了較大的作用。然而，發(fā)展階段已經(jīng)發(fā)生了改變，應(yīng)當(dāng)有所變革。

5月，陳錫文在清華大學(xué)演講時(shí)也表示，征地現(xiàn)象在全世界范圍普遍存在，只不過人家范圍較小。在界定公共利益方面，日本采用窮盡法。而美國、加拿大則沒有明確法律界定，兩國的征地程序是首先政府發(fā)出征地的公告，如果被征地者始終不理，則政府可以通過法院起訴，而法院則要求政府說明為何這種征收是出于公共利益，由當(dāng)?shù)乩习傩战M成的陪審團(tuán)根據(jù)常識(shí)進(jìn)行判定。

對(duì)于農(nóng)村土地問題，陳錫文表示，一是農(nóng)民承包地由于承包關(guān)系具有一定的不確定性，導(dǎo)致農(nóng)民不愿意投資土地。另一個(gè)更大的問題則是征地，給農(nóng)民的補(bǔ)償太低。

推進(jìn)征地制度改革是一件大事，一頭連著農(nóng)民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。當(dāng)前，有一些解決辦法值得加以研究和借鑒，比如不改變所有權(quán)而轉(zhuǎn)變土地用途的方式，像北京西郊的香格里拉大酒店是上世紀(jì)80年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)建立的，土地所有權(quán)至今仍屬于四季青鄉(xiāng)，在這種方式下，土地的使用符合政府規(guī)劃，不僅酒店正常運(yùn)營，農(nóng)民還能收取租金或者得到分紅。

陳錫文表示，不論是農(nóng)民的土地還是國家的土地，都應(yīng)該按照規(guī)劃使用。一方面，政府應(yīng)該引領(lǐng)社會(huì)制定出科學(xué)、公開、公正的規(guī)劃，履行好政府的職能。同時(shí)還要從實(shí)際情況出發(fā)，把握好規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)總量的閥門，決不允許違反規(guī)劃的建設(shè)發(fā)生。政府應(yīng)該只管規(guī)劃和土地的用途，從所有權(quán)屬的問題中脫身出來。

例如，上海國土部門已經(jīng)在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)不采用征地模式，農(nóng)民可以以出租、入股形式參與土地開發(fā)。對(duì)于這種模式，陳錫文表示需要有個(gè)市場(chǎng)機(jī)制，用地企業(yè)在農(nóng)民入股比重和租金問題方面都必須跟農(nóng)民談判，政府則負(fù)責(zé)制定公開、科學(xué)的規(guī)劃，逐步從利益爭奪的焦點(diǎn)中退出，慢慢變成監(jiān)管和仲裁者的角色。

但是另一方面，對(duì)于政府制定出的規(guī)劃，無論是土地所有者還是使用者都應(yīng)當(dāng)服從。世界上任何一個(gè)現(xiàn)代國家在土地管理問題上，都有依據(jù)規(guī)劃制定的用途管制，即使是土地的所有者也應(yīng)當(dāng)在政府規(guī)劃的合法范圍內(nèi)使用土地。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問題

陳錫文指出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問題非常復(fù)雜。當(dāng)前，要考慮兩個(gè)重要問題:第一，怎么讓已進(jìn)城的農(nóng)民融入城鎮(zhèn)。第二，農(nóng)村還有大量人口，如果繼續(xù)進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)民變市民的問題就一定要有一個(gè)長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)。

2006年，中央提出，要做好農(nóng)民工工作，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。經(jīng)過調(diào)查研究后提出一些問題，比如工資保障問題、勞動(dòng)保障問題、隨遷子女就讀問題等，并逐漸探討出相應(yīng)的政策。特別是今年國務(wù)院辦公廳公布積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見，意見有兩個(gè)最大亮點(diǎn):一是分類指導(dǎo)城鎮(zhèn)戶籍制度改革;二是明確必須保障農(nóng)民的土地權(quán)利。總體而言，制度和社會(huì)氛圍對(duì)農(nóng)民工越來越善待。

有的國家在城市化水平不太高的時(shí)候就建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。等到大規(guī)模開始城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時(shí)候，由于解決了社保問題，農(nóng)民進(jìn)城沒有增加太多負(fù)擔(dān)。比如日本，明治維新以前已經(jīng)實(shí)行農(nóng)村土地的長子繼承法，不允許分割。次子、末子如果想留在家中，就只能做長子的“長工”。所以，明治維新一開始，政府就意識(shí)到要考慮對(duì)沒有財(cái)產(chǎn)的農(nóng)家次子、末子在進(jìn)入城鎮(zhèn)后的社保問題。于是，政府推出一系列社會(huì)保障制度，一些有實(shí)力的公司推出了終身雇傭的制度，向雇員提供基本食宿和一定的社會(huì)保障。等到了城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進(jìn)的過程中，農(nóng)民無論在城市還是在農(nóng)村都有社會(huì)保障。

有的國家在早期沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，但在城鎮(zhèn)化過程中建立了過渡性制度。比如泰國曼谷大約有300萬農(nóng)民工，市政府針對(duì)不同打工目的的農(nóng)民建立了相應(yīng)的制度。到曼谷來打工的農(nóng)民，一部分人賺了錢以后要回到家鄉(xiāng)，一部分則希望將來成為曼谷市民。針對(duì)第一種情況，農(nóng)民工進(jìn)城在勞工局登記、繳納工傷保險(xiǎn)就可以，不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。針對(duì)第二種情況，農(nóng)民工進(jìn)城要在勞工局和社保局都進(jìn)行登記，之后個(gè)人和用人企業(yè)按要求繳納各種社保費(fèi)用，繳滿8年以后便可以享受與曼谷市民同等的待遇。這樣的政策設(shè)計(jì)很有序，讓農(nóng)民自己做選擇。與此同時(shí)，這8年也給了社會(huì)足夠的消化時(shí)間。

相較于國際上比較成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，我國缺乏這種過渡性的制度安排。因此，為了解決這個(gè)問題，我們必須抓緊時(shí)間做好制度設(shè)計(jì)，通過合理引導(dǎo)人口的流向、解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計(jì)等問題，以求在城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)社會(huì)更加和諧，農(nóng)民也有更多的自主選擇權(quán)。