摘 要：我國住房公積金制度自建立以來，為推進(jìn)住房體制改革、保障民生需求、促進(jìn)住房市場發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。近年來，隨著房地產(chǎn)市場的飛速發(fā)展和居民購房消費支出的不斷提高，住房公積金制度正逐步顯現(xiàn)出滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，資金使用的公平性、效率性和有效性受到日益增多的質(zhì)疑。為此，本文試圖借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，在研究分析當(dāng)前我國住房公積金制度變遷的基本特征的基礎(chǔ)上，探究該制度目前所存在的問題及其根源，進(jìn)而從根本上完善我國住房公積金制度提出有益的對策和建議。

關(guān)鍵詞：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；住房公積金制度；建議

中圖分類號：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ〓 文章編號：１００３－９０３１（２０12）12－００79－０4 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.12.19

一、我國住房公積金制度變遷及其特征

（一）1991—1994年，啟動試點階段

這一時期，我國借鑒新加坡住房公積金管理體制的經(jīng)驗，于上海率先開展住房公積金管理試點工作并由此逐步向全國推行。這是我國從福利住房制度向住房市場化、商品化改革邁進(jìn)過程中的一項重大突破，標(biāo)志著一個由國家支持、單位資助、個人出資的住房準(zhǔn)市場化機(jī)制開始形成。該階段，住房公積金制度只是試點推行，在全國尚未建立明確的管理機(jī)制，同時也沒有統(tǒng)一的管理制度。

（二）1995—1999年，全面推行階段

這一時期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和住房體制改革步伐的加快，在總結(jié)部分城市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以財政部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中國人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》為標(biāo)志，我國住房公積金制度拉開了快速發(fā)展的序幕，公積金業(yè)務(wù)由北京、上海等試點城市向其他地區(qū)逐漸發(fā)展。該階段，住房公積金制度內(nèi)容較為簡單，參與者以及個人貸款規(guī)模較小，資金使用方向也僅限定于住房建設(shè)貸款。

（三）2000—2002年，探索改革階段

這一時期，在認(rèn)真總結(jié)全國住房公積金制度實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對其發(fā)展過程中存在的問題，并結(jié)合我國進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革和加快住房建設(shè)的新情況、新形勢，制定頒發(fā)了《住房公積金管理條例》、《住房公積金會計核算辦法》等文件，從而奠定了我國住房公積金管理的總體思路、明確了公積金制度的意義、管理方式及職能等，確定了公積金管理中心的會計核算辦法、業(yè)務(wù)處理流程等內(nèi)容，使我國住房公積金制度進(jìn)入法制化、規(guī)范化的發(fā)展新階段。該階段，雖然公積金資金歸集得以加強(qiáng)，管理工作不斷規(guī)范、監(jiān)督體系日趨完善，仍存在覆蓋率偏低、個人貸款比例不高等問題。

（四）2003年迄今，規(guī)范完善階段

這一時期，國務(wù)院根據(jù)我國住房公積金制度的發(fā)展情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上公布了《國務(wù)院關(guān)于修訂〈住房公積金管理條例〉的決定》，對《住房公積金管理條例》進(jìn)行了修改，并推動各地住房結(jié)合自身實際，根據(jù)屬地原則和權(quán)限對其公積金制度進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和改革。該階段，我國住房公積金制度建設(shè)進(jìn)一步健全，資金歸集使用業(yè)務(wù)進(jìn)一步規(guī)范，風(fēng)險防范機(jī)制進(jìn)一步完善，繳存人合法權(quán)益進(jìn)一步得到維護(hù)、個人貸款發(fā)放力度進(jìn)一步提高。

在這一過程中，根據(jù)制度變遷理論分析主要呈現(xiàn)以下特征：

一是從實施主體來看，住房公積金制度的發(fā)展是一種強(qiáng)制性制度變遷，是政府充分借助行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段組織實施的，在充分利用國家強(qiáng)制力和政府動員力的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)特定目的為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新。其資源配置的主導(dǎo)權(quán)，制度改革的取向、深度、廣度、速度等均取決于政府主體的意愿和能力。這一模式使我國在較短時間、較大范圍建立了規(guī)范有序的住房公積金制度，為深化住房體制改革、保障民生需求、促進(jìn)房地產(chǎn)市場發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二是從變遷歷程來看，我國住房公積金制度的建立及發(fā)展遵循的是一種自上而下、循序漸進(jìn)的路徑。這與我國國情具有密切關(guān)系。在一定程度上是對長期以來福利住房制度下形成的城鎮(zhèn)居民對國家、企業(yè)承擔(dān)住房建設(shè)分配責(zé)任的延續(xù)，具有明顯的歷史繼承性。同時，也符合并解決了90年代房改初期，職工收入水平低下、住房消費支付能力太弱，無力購房、邁不開住房商品化步伐的矛盾。另一方面，這和我國整體社會經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗和變遷路徑相吻合。其在政策法律、 機(jī)構(gòu)設(shè)置、會計核算等基本制度和核心領(lǐng)域，基本按照“從無到有、從點到面、從上到下”的原則，在中央統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理下逐步完善和推進(jìn)，由此降低了制度變遷的成本和風(fēng)險，使得住房公積金制度得以順利運行，并日漸成為當(dāng)前普通居民實現(xiàn)住房需求、改善居住環(huán)境的重要支柱。

三是從具體運行來看，我國住房公積金制度主要根據(jù)強(qiáng)制儲蓄理論，在城鎮(zhèn)住房制度改革中，學(xué)習(xí)新加坡中央公積金制度經(jīng)驗并結(jié)合我國國情加以發(fā)展應(yīng)用的一種義務(wù)性、長期性、保障性、互助性相結(jié)合的住房儲蓄金融制度。其具體實施是通過強(qiáng)制繳存方式歸集資金，按照“管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”的管理原則來滿足有穩(wěn)定收入的城鎮(zhèn)居民的中短期部分購房融資需求，為提高中低收入階層的住房消費能力、支持廉租住房建設(shè)提供了一條政策性融資渠道。這一機(jī)制為推動住房改革進(jìn)程以及房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)金融的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，并已在我國當(dāng)前住房保障和金融服務(wù)體系中占有非常重要的地位。

二、住房公積金制度運行所面臨的問題

目前，我國住房公積金制度經(jīng)過十多年的發(fā)展，為支持城鎮(zhèn)職工提高個人住房消費、改善普通居民生活水平、推進(jìn)住房體制改革、促進(jìn)住房建設(shè)和住房金融快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，住房公積金累計提取總額為8583.54億元；累計向961.17萬戶職工家庭發(fā)放個人公積金貸款8565.90億元①。但住房公積金制度也出現(xiàn)了以下問題，其效用和功能受到了不同程度的影響：

（一）在管理體制上，存在著約束監(jiān)管不到位、職能定位不清晰、管理架構(gòu)待完善等問題

一是在目前的管理框架中，采取“三三制”原則組建的管委會是公積金的最高決策監(jiān)督單位。但在實際運行過程中，各司其職、多頭監(jiān)管的模式使得管委會的法律地位被虛化，導(dǎo)致管委會決策流于形式，僅是類似于聽證機(jī)構(gòu)的松散組織，既不承擔(dān)任何風(fēng)險、也無法真正履行監(jiān)管職責(zé)[1]。

二是公積金中心由于被定位為“不以營利為目的獨立的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門，具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，缺乏專業(yè)的金融管理人才和風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制。同時又承擔(dān)著“公積金的歸集、保值和增值”責(zé)任，扮演著一個準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的角色。機(jī)構(gòu)屬性與實際功能存在著的錯位，易導(dǎo)致運行效率低下。

三是各地公積金中心相互獨立、分散運作，實行資金的屬地化封閉管理，地區(qū)資金不能相互調(diào)用，個人賬戶異地流轉(zhuǎn)使用也極不便利，從而使每個地區(qū)中心的資金規(guī)模有限、難以形成規(guī)模效益，抵御系統(tǒng)性風(fēng)險能力不高，存在地區(qū)性和階段性的不平衡，出現(xiàn)有的地區(qū)資金嚴(yán)重緊張而同時又有地區(qū)資金大量沉淀的局面，資金配置效率未能充分優(yōu)化、使用效率不高。

（二）在資金運用上，存在著保障范圍有限、使用效率不高、資金收益率偏低等問題

一是作為強(qiáng)制性的融資安排，住房公積金的存款者與貸款者應(yīng)具有較高的“配對”性，體現(xiàn)互助性和社會公平原則。截至2008年末，我國累計住房公積金個人貸款戶數(shù)為961萬戶，而實際繳存人達(dá)7700萬，按每戶雙職工計算僅約20%的繳存人使用過公積金，這反映出了公積金貸款制度設(shè)計和執(zhí)行的不完善。同時，存在低收入階層職工的低息住房儲蓄“補(bǔ)貼”高收入職工購房貸款的問題，使得住房公積金的互助性得不到有效貫徹實施，不符合社會公平原則；

二是住房公積金僅限于購房、自建、大修、付房租等有限的使用途徑和因離退休、喪失勞動能力而不再就業(yè)、出國定居等極少數(shù)特定情況下的提取，運用途徑狹窄。近兩年，我國住房公積金運用率一直徘徊在50%左右①，即使加上提取也不超過70%，數(shù)千億的資金閑置、沉淀于銀行中，造成資金的極大浪費[2]。

三是住房公積金的投資渠道十分匱乏，除存款外，實際唯一可行的是購買國債[3]。但由于國債收益率偏低，給繳存人利益和社會福利帶來巨大損失，且是變相讓社會公眾包括企事業(yè)單位為政府提供廉價資金，是一種資金用途屬性的異化。此外，根據(jù)《住房公積金管理條例》，公積金增值收益僅能用作廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金，這一安排等同于將私人資金的收益作為財政資源使用，相當(dāng)于征收了“住房保障稅”，在社會上存在較大爭議。

（三）在歸集繳納上，存在覆蓋率偏低、保障力度不夠等問題

一是雖然目前我國住房公積金制度已覆蓋至各類企業(yè)及其在職職工，但根據(jù)2008年數(shù)據(jù)，在全國應(yīng)繳職工中尚余30%未繳納。城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員、外來進(jìn)城務(wù)工人員、在城市有固定工作的農(nóng)民工等群體尚未納入住房公積金強(qiáng)制繳存范圍②，有部分企業(yè)也由于種種原因不愿或未能為職工按規(guī)定繳納住房公積金[4]。而同時，公積金繳納懲罰機(jī)制和配套手段的缺乏也影響了住房公積金制度的推行和覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是公積金已成為城鎮(zhèn)居民個人實際工資的重要組成部分，應(yīng)對改善居住生活水平具有顯著作用。但現(xiàn)階段，不同地區(qū)、不同行業(yè)以及不同單位在繳存比例和基數(shù)確定上具有一定的選擇余地③，這使得越是收入狀況良好的居民因其所屬企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)而越有可能成為這一政策的最大受益者，而低收入階層的受益程度極為有限。同時，即便是選擇最高的繳存比例和工資基數(shù)④，這在目前房價收入比偏高的狀況下，對居民購房的保障和支持能力也不足。

綜上，受管理體制不健全、配套法則不完備、資金運用機(jī)制與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不配套和滯后于金融市場發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，我國住房公積金制度在各個環(huán)節(jié)與層面存在著諸多問題。一方面，雖然我國住房公積金制度在建立及發(fā)展過程中所采取的自上而下、強(qiáng)制性的變遷模式能夠在較短時間內(nèi)有效實現(xiàn)政策目標(biāo)，但對微觀主體變遷需求的較少反映和滿足，以及路徑依賴所形成的“鎖定”狀態(tài)，較易在制度運行較長時間后出現(xiàn)失衡和低效率，并由于滯后于市場環(huán)境變化和制度發(fā)展變革的需要而無法及時進(jìn)行調(diào)整和改變，從而引發(fā)出了投資收益率不高、保障范圍有限、繳存者與受益者匹配度不高等問題。另一方面，我國住房公積金制度是在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展完善的，但相對于西方國家，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境在近十年的巨大變革使得原有制度存在的理論依據(jù)已由最初的配合貨幣化住房改革轉(zhuǎn)制需要，轉(zhuǎn)向基于住房消費外部性和金融市場缺陷的政府規(guī)制理論以及互助理論，其主要功能也從最初的住房補(bǔ)貼和籌資發(fā)展到更多的偏向“普惠”性質(zhì)的互助互利功能。但受制于路徑依賴的決策遲滯，現(xiàn)今目標(biāo)定位的不清晰和長期“爭論”（偏重于“住房保障”還是偏重于“住房金融”），影響了住房公積金制度在內(nèi)部管理、資金歸集等方面的進(jìn)一步改進(jìn)完善，從而引發(fā)了定位不清、監(jiān)管不力、保障力度不夠、覆蓋度偏低等問題。

三、對策建議

我國住房公積金制度在建立發(fā)展過程中所采取的強(qiáng)制性制度變遷模式所固有的缺陷和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境巨大變化對其新時期功能定位的新要求，是當(dāng)前公積金制度運行中諸多問題凸現(xiàn)的深刻根源，而兩者的相交織更使得我國住房公積金制度的深入發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。住房公積金制度的完善，除針對具體問題采取對策外，更應(yīng)借助完善立法體系和轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，從功能定位和機(jī)制建設(shè)入手，及時根據(jù)我國國情和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要作出相應(yīng)變革，進(jìn)而使公積金制度更好地履行政策性住房金融支持功能、充分發(fā)揮其在住房保障體系的核心作用。

一是要完善住房公積金立法體系，在擴(kuò)大住房公積金社會保障作用的同時確保其高效運作、良性發(fā)展。首先應(yīng)將住房公積金制度上升至法律層面，通過明確目標(biāo)定位、資金屬性、權(quán)責(zé)職能，解決制度運行過程中的職能定位不清、保障范圍有限等問題，在鞏固現(xiàn)有住房公積金制度改革成果，實現(xiàn)高效運作，良性發(fā)展的同時，進(jìn)一步發(fā)揮其社會保障作用。其次應(yīng)加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房以及普通商品房金融立法的銜接配套工作，提高住房公積金制度實施的有效性和全面性。再次應(yīng)加緊出臺與《住房公積金管理條例》相配套的處罰實施細(xì)則，通過加強(qiáng)和完善公積金的執(zhí)法力度和懲處機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范住房公積金運轉(zhuǎn)機(jī)制，提高監(jiān)督管理水平[5]。

二是要對住房公積金的政策性與商業(yè)性職能進(jìn)行分離，通過成立或委托專門機(jī)構(gòu)實現(xiàn)資金專業(yè)運作、由地方職能部門承擔(dān)政策性管理執(zhí)行職能等措施，解決公積金制度運行中的監(jiān)督管理弱化、歸集繳納不力、上下溝通不暢等問題，在更好地服務(wù)政府住房政策目標(biāo)的同時，提高總體運行效率，兼顧好政策性與商業(yè)性的雙重職能。具體而言，將政策制定、資金歸集等政策性管理職能移交給地方政府住房保障職能部門，在確保住房公積金服務(wù)于國家調(diào)控要求和住房保障宗旨的同時，加強(qiáng)政策目標(biāo)實現(xiàn)力度和完善監(jiān)管管理機(jī)制。同時，將各地公積金管理中心改組為政策性金融機(jī)構(gòu)，從“行政化管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄈ嘶芾怼保?推動住房公積金實現(xiàn)資金使用的專業(yè)化，避免現(xiàn)有管理的各種弊端，從而能夠及時根據(jù)微觀主體的需求和市場情況的變化創(chuàng)新產(chǎn)品、完善制度。

三是完善資金管理運作體系和內(nèi)部管理機(jī)制，并通過積極拓寬放貸形式，解決內(nèi)控機(jī)制不健全、資金使用效率低下和不均衡等問題，在保證資金安全的前提下兼顧公平與效率。大力推進(jìn)住房公積金管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、電子化，完善并嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，提高風(fēng)險防范、控制能力。嚴(yán)格按照專業(yè)銀行模式對住房公積金的使用進(jìn)行管理評審，加強(qiáng)外部審計監(jiān)管、強(qiáng)化內(nèi)部督察指導(dǎo)，更好地保障資金安全。積極根據(jù)各地居民需求而制定差異化的住房公積金政策，并通過創(chuàng)新貸款品種、拓寬放款渠道，提高住房公積金制度效率?！?/p>

（責(zé)任編輯：張恩娟）

參考文獻(xiàn)：

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[3]譚文芳.淺談我國現(xiàn)行住房公積金制度存在的問題及對策[J].經(jīng)營管理者，2010（11）.

[4]錢凱.改革和完善我國住房公積金制度的觀點綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（24）.

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