摘 要：住房公積金改革要著力于保值增值，促進住房公積金規(guī)模不斷擴大，成為多數(shù)職工住房籌資渠道的主要來源。由于資金管理專業(yè)能力和風險控制水平的差異，銀行比公積金管理中心更能夠支付繳存人較高的回報；公積金管理中心應(yīng)當與資金經(jīng)營管理分離，專門履行對公積金的政策監(jiān)管。住房公積金存款利率高于商業(yè)存款的市場利率，對公積金存款利率設(shè)置保值的最低保障線。由于高收益伴隨著高風險，要分離公積金貸款與存款的資金聯(lián)系，將公積金經(jīng)營風險轉(zhuǎn)移到承辦銀行，實現(xiàn)公積金運行風險的可控。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟金融；住房公積金；體制改革

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0033-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.08

由于住房資金需求量很大，構(gòu)建住房公積金制度以積累住房資金，從而提高職工購買住房的能力。國外住房公積金模式可分為強制儲蓄型和合同儲蓄型。強制儲蓄型是通過國家法律和行政規(guī)定等強制性手段，要求雇主和雇員將雇員工資收入的一定比例定期存入指定機構(gòu)，該機構(gòu)以優(yōu)惠貸款方式支持雇員住房消費，比如新加坡的中央公積金制度。合同儲蓄為借貸雙方通過契約籌措住房資金，日本的郵政儲蓄模式和德國的契約模式都屬于合同儲蓄模式。中國1991年啟動住房公積金制度，1999年4月頒布實施的《住房公積金管理條例》，在2002年曾修訂過一次，最近中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）已啟動第二次修訂工作。除對住房公積金的用途進行調(diào)整和強化監(jiān)管外，還應(yīng)當積極推進管理體制的改革。由于上海市對住房公積金管理比較規(guī)范，公積金數(shù)據(jù)的信息披露比較全面，以上海市為例能較好地分析我國當前公積金管理狀況。

一、住房公積金運行基本情況分析

從1991年上海市在我國率先啟動住房公積金制度，至2011年已經(jīng)運行21年，上海市當年歸集住房公積金499億元，累計歸集公積金3150億元，2011年末公積金繳存人數(shù)達到450.2萬人，累計為156.4萬購房戶發(fā)放公積金貸款，公積金制度為支持城鎮(zhèn)職工購房取得一定的效果。

（一）公積金對解決職工住房問題貢獻較小

住房公積金制度的初衷，是為職工積累購房資金來源。我國經(jīng)濟呈長期穩(wěn)定高速增長，職工收入逐年穩(wěn)定增長，住房購買力不斷提高。但從住房公積金歸集購買力，即公積金歸集與商品住房銷售額比重看，在1997年達到最高的27.64%，而在2004年下降到7.71%，依靠公積金歸集資金難以積累住房購買能力；從住房公積金使用購買力，即公積金提取額加上貸款與商品住房銷售額比重看，在2000年達到最高的33.8%，而在2004年甚至下降到9.78%，住房公積金的使用沒有成為購買住房主要資金來源。住房公積金存款低利率政策，導致公積金對住房購買力嚴重貶值，職工收入的倍增都沒有趕上房價上漲。在現(xiàn)行住房公積金體制和政策下，公積金對解決職工住房難有較大貢獻。

（二）職工公積金購房能力下降

住房公積金歸集21年，對于個人累計繳存將逐年增加，對住房購買能力必然是呈上升趨勢，應(yīng)當成為職工購房的主要資金來源。但職工對于住房公積金的繳存購買力，即人均累計繳存公積金與90平米普通住房售價比，不僅增加非常緩慢，而且在2004年、2007年、2009年和2010年反而下降，住房公積金累計繳存額很難趕上房價的上漲，繳存購買力到2011年僅5.78%。對于僅能夠惠及部分繳存人的公積金貸款，按照當年戶均貸款購買90平米普通商品住房，在1999年達到30.17%以后，呈逐年下降的趨勢，到2004年僅為17.04%。近年來有所增加但也一般都在三成以下，職工依靠住房公積金繳存離買房距離偏遠，而依靠公積金貸款也難圓買房夢。

（三）當前住房公積金貸款是少數(shù)人受益

即使不考慮公積金繳存的退出人數(shù)，公積金貸款受益人數(shù)占繳存人數(shù)的比重也很低。從公積金貸款受益率，即當年公積金貸款人數(shù)與繳存人數(shù)比重看，2002年達到3.96%高點以后，出現(xiàn)拐點逐年下降到3%以下徘徊，在2007年和2009年，由于房價大漲出現(xiàn)兩個公積金貸款購房高點，最高為5.05%。從貸款累計受益率，即公積金貸款累計人數(shù)與繳存人數(shù)比重看，在2009年最高達到37.47%后，出現(xiàn)拐點并呈逐年下降的趨勢。由于公積金貸款存在同一人多次貸款，以及存在公積金繳存人退出群體，因此貸款受益率尤其累計受益率將更低。從住房公積金體制運行21年以來，公積金繳存人大多數(shù)沒有獲得公積金貸款，多數(shù)職工僅僅是住房公積金廉價資金的提供者。

二、對住房公積金管理體制的分析

我國住房公積金制類似于強制儲蓄型，是政府用強制手段籌集住房建設(shè)和職工購房資金。住房公積金管理中心是“不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位”，具體從事住房公積金的行政管理、存貸款審批和管理、風險管控、資產(chǎn)保值增值、保障性住房的投資和管理等業(yè)務(wù)[1]。公積金管理中心與繳存職工存在債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系，歸集資金除了發(fā)放房貸，資金的主體留存在住房公積金管理機構(gòu)，主要投放在國債、銀行存款等安全資產(chǎn)，資金流動性僅是以城市為管理單位，采取自我循環(huán)的封閉管理模式。住房公積金為了低貸而實行低存，增值收益用于建立貸款風險準備金、管理費用和建設(shè)廉租房的補充資金。

（一）公積金沒有強化惠民的定位

公積金對職工住房貢獻較小，是因為對公積金性質(zhì)沒有強化惠民的定位，留下了對繳存人不公平性的制度隱患，阻礙繳存人參與公積金的積極性，因而制約了公積金規(guī)模的擴大，導致公積金對住房保障效果較小。由于制度安排沒有從繳存人利益出發(fā)，因而對存款利率定得非常低，嚴重低于資產(chǎn)價格上漲幅度，甚至低于通貨膨脹率，處于不斷貶值的狀態(tài)，而且對提取公積金設(shè)置了很高的門檻，廣大職工看著自己的公積金在不斷貶值無能為力。由于住房公積金規(guī)模沒有迅速做大，而且公積金管理中心的風險管理水平也不高，導致住房公積金大量閑置在銀行。據(jù)2008年末全國數(shù)據(jù)，公積金存款余額12116億元，貸款余額僅6194億元，存貸比僅51.12%。由于住房公積金在客觀上沒有惠及大多數(shù)繳存人，如果說合理避稅對高收入群體參加公積金還有一點吸引力，而廣大中低收入群體甚至把公積金看成政府的收費，住房公積金在不斷貶值下成為繳存人的捐款和奉獻。

（二）公積金所有人的權(quán)益分離

公積金積累資金購房能力難以提高。這是因為公積金所有人權(quán)益沒有得到重視和保護，所有人的公積金繳存人與管理人的公積金管理中心存在權(quán)利倒置，管理人對公積金實質(zhì)上行使了金融企業(yè)法人的權(quán)力，而所有人對公積金歸集、運用、收益的制度和管理中沒有任何話語權(quán)，管理人不可能會對繳存人盡責的動機。一是公積金所有人對管理人缺乏約束。公積金怎么用、貶值怎么辦、風險怎么防等，成為與公積金所有人不相干的事。比如，管理人擬大量利用公積金貸款支持保障性住房建設(shè)，據(jù)住建部2010年在28個城市啟動試點，申請貸款額度共約493億元①。公積金貸款支持保障性住房建設(shè)本無可厚非，但未見管理人對支持保障房的公積金保值增值的論證，也未見管理人在貸款風險防范任何的制度安排，反映了管理人對公積金只能是從自身需要來考慮，不會顧及到公積金繳存人的意愿和利益。二是公積金管理中心成為利益主體。住房公積金管理中心是住房行政部門的代理人，與住房行政部門存在上下級和利益共同體的關(guān)系，住房公積金由住房行政部門制定政策（立法規(guī)），而公積金中心既是監(jiān)管人又是經(jīng)營支配人，實際上形成了立法、監(jiān)管、經(jīng)營一體化，公積金管理中心成為公積金的利益主體，公積金成了管理人低成本集資的小金庫。如果說我國基本制度難以分離立法與監(jiān)管，那么就必須分離對住房公積金的監(jiān)管與經(jīng)營，否則，對于住房公積金出臺的任何制度，都將會有利于公積金管理中心而有損于公積金繳存人。如果對住房公積金管理沒有新的制度安排，就不會改變公積金繳存人資金不斷貶值的狀態(tài)。

（三）公積金保值增值與風險防范

現(xiàn)行住房公積金體制下，公積金面臨不斷貶值的風險，基本不存在增值的可能，防范公積金的案件風險，控制公積金的投資風險，是當務(wù)之急。公積金不能增值就難以做大規(guī)模，而風險原則也將減少對中低收入群體的貸款，從而制約了公積金發(fā)揮對廣大繳存人住房保障的作用。一是對公積金管理人缺乏必要的制約。近年來，發(fā)生了北京住房公積金管理中心朝陽分中心原主任劉毅腐敗案、云南省麗江市住房公積金管理中心原主任王瓊英腐敗案、河北保定3億元住房公積金被挪用等事件。因此，迫切需要加強對公積金的統(tǒng)一監(jiān)管，強化對公積金中心負責人的制約，積極消除屬地化監(jiān)管的弊端。二是公積金利率機制偏向高收入群體。實行低成本吸收存款和低利率發(fā)放貸款，按照貸款風險管理對償還能力的要求，住房公積金貸款發(fā)放應(yīng)當優(yōu)先高收入家庭，而當前高房價又使低收入家庭買不起住房，公積金貸款成為了高收入家庭的特權(quán)。廣大低收入家庭公積金存款在不斷相對貶值，而少數(shù)高收入家庭享受公積金貸款優(yōu)惠利率，形成低收入家庭補貼高收入家庭的“逆向”機制。三是對公積金防范風險應(yīng)當是重中之重。由于對公積金的管理不夠嚴密，出現(xiàn)了個人利用公積金貸款炒房的現(xiàn)象，給公積金帶來較大的風險。有人提議對閑置的住房公積金，是否可以進入資本市場實現(xiàn)增值。筆者認為必須禁止公積金進入資本市場，不僅因為資本市場還缺乏良好的市場環(huán)境，而且公積金管理中心也不具備合格代理人主體性質(zhì)，并且公積金存在委托人和受托人職責不清的雙缺位，進入資本市場必然會遭受重大損失。

三、對住房公積金管理體制改革的建議

對住房公積金管理體制改革的建議，離不開對公積金管理中心的性質(zhì)定位?？梢詺w納為三種主要觀點：一是住房公積金管理中心要承擔好監(jiān)管職能，并拓展信貸管理和資金營運等金融職能；二是將住房公積金管理中心定位于政策性金融機構(gòu)，改變目前住房公積金中心的“事業(yè)單位”性質(zhì)，將其發(fā)展成為吸收公積金存款、直接發(fā)放公積金貸款的金融機構(gòu)；三是剝離公積金管理中心目前所具有的經(jīng)營職能，使之從金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€純粹的不受部門利益牽制的監(jiān)管者，將運作交由有信譽的專業(yè)公司承擔[2]。第一種觀點將強化公積金管理中心的監(jiān)管與經(jīng)營職能，目前住房公積金管理體制的弊端將進一步放大。第二種觀點是棄本求末，既要再組一個建新的公積金監(jiān)管機構(gòu)，又要強人所難把公積金管理中心轉(zhuǎn)為金融機構(gòu)。第三種觀點比較符合我國住房公積金管理的實際，筆者建議對公積金專業(yè)管理可以交由承辦銀行，這樣既體現(xiàn)住房公積金管理體制的延續(xù)，又利用銀行資金經(jīng)營和風險管理的專業(yè)能力，實現(xiàn)住房公積金的保值增值和風險控制。

（一）強化住房公積金惠民的定位，努力擴大公積金規(guī)模

對于住房公積金管理體制改革，要進一步強化住房公積金?？顚Ｓ茫糜诼毠ぷ宰∽》康馁徺I、建造、翻建、大修等方面，逐步實現(xiàn)住房公積金由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”的轉(zhuǎn)變。但改革的出發(fā)點是要強化住房公積金惠民的政策定位，保證公積金繳存人資金的合理回報，以促進住房公積金規(guī)模不斷擴大，成為職工住房籌資渠道的主要來源。一是公積金存款利率應(yīng)當高于資金的市場利率。由于公積金具有個人強制儲蓄屬性，而且公積金存款具有明顯的長期存款性質(zhì)，從住房公積金政策的惠民出發(fā)，就應(yīng)當給予公積金存款較高的優(yōu)惠利率。建議公積金存款利率必須高于銀行同期存款利率，可以適當高于同期長期債券利率，并對公積金存款利率設(shè)置保值的最低保障線，這樣可以促進居民參與公積金的積極性。二是由政府對公積金貸款提供補貼。公積金貸款優(yōu)惠利率的資金補貼，不應(yīng)該來自公積金繳存人，公積金不應(yīng)當定位一些人補貼另一些人的“互助基金”，更不是低收入者補貼高收入者，而應(yīng)該是由政府財政貼息的“普惠基金”，以及政府規(guī)定承辦銀行對公積金貸款的合理讓利。建議政府建立住房保障的專項基金，對公積金貸款利息進行補貼，優(yōu)先資助符合享受保障性住房條件的家庭。

（二）分離公積金的監(jiān)管與經(jīng)營，保護公積金所有人權(quán)益

住房公積金參與者及利益關(guān)系中，存在公積金管理中心、承辦銀行、繳存人三方，公積金管理中心代表政府的政策監(jiān)管，承辦銀行提供公積金的金融服務(wù)，繳存人是公積金的所有者和受益者。因此公積金體制改革的關(guān)鍵點是，公積金管理中心不是成為政策性金融機構(gòu)，而是分離對公積金經(jīng)營管理的職能，這有利于履行對公積金的政策監(jiān)管，更好地保護繳存人的所有者權(quán)益。一是要分離住房公積金的監(jiān)管與經(jīng)營職能。應(yīng)當創(chuàng)新住房公積金運作體制，公積金管理中心專門承擔公積金的政策監(jiān)管職能，將公積金的經(jīng)營職能分離出來交給承辦銀行，與承辦銀行不再是資金的委托管理關(guān)系，轉(zhuǎn)為公積金繳存人與承辦銀行的委托管理關(guān)系。二是明確對公積金繳存人服務(wù)的定位。公積金管理中心承擔公積金的政策服務(wù)，負責對公積金的歸集管理和資金運用審核，對承辦銀行的公積金經(jīng)營進行監(jiān)管；承辦銀行承擔公積金的金融服務(wù)，負責對公積金賬戶設(shè)計、記息和結(jié)算，為繳存人提供公積金貸款等金融服務(wù)。在對公積金繳存人提供服務(wù)的制度設(shè)計上，公積金管理中心與承辦銀行應(yīng)當是相互制約關(guān)系。比如，公積金貸款優(yōu)惠利率來自財政貼息和銀行讓利，就可以設(shè)計成公積金中心與承辦銀行的相互制約和博弈。

（三）轉(zhuǎn)移分散公積金管理風險，保障公積金保值增值

住房公積金體制改革的難點和重點目標，應(yīng)當著力于公積金的保值增值，以及轉(zhuǎn)移和分散公積金管理風險。一是促進公積金保值增值。要保障公積金的保值增值和繳存人的高回報，也決定了公積金應(yīng)當交由承辦銀行經(jīng)營。因為繳存人的高回報意味著公積金的高風險，如果由公積金管理中心經(jīng)營公積金，或者是對公積金進行高風險投資，很可能造成公積金的重大損失；或者是由于受到資金經(jīng)營和風險管理能力的限制，將公積金存入銀行成為資金的二手中介，難以為公積金繳存人提供較高的利率。而銀行具有較高的資金專業(yè)能力和風險管理水平，能夠支付繳存人較高的利率和承擔較高的經(jīng)營風險，比如銀行理財產(chǎn)品就向客戶支付了較高的回報。二是轉(zhuǎn)移公積金管理風險。市場原則是利率高存就應(yīng)當與高貸、高風險匹配，建議分離公積金存款與貸款的資金聯(lián)系[3]，將公積金風險轉(zhuǎn)移到承辦銀行，實現(xiàn)公積金運行風險的可控，保障公積金繳存人的利益不受損害。三是分散公積金管理風險。對公積金由各承辦銀行管理也有利于分散風險，公積金繳存人與承辦銀行是特殊委托關(guān)系，公積金存款屬于承辦銀行的負債，進入繳存人個人的專用銀行賬戶，政府委托銀行承辦公積金貸款，按照商業(yè)房屋貸款的風險管理程序辦理，公積金貸款額度控制應(yīng)當與繳存期和繳存余額掛鉤，承辦銀行給予適當和合理利率折扣。對于中低收入群體或者初次辦理公積金貸款的繳存人，貸款利率可以分檔次享受政府的財政補貼。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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[3]單克強.對我國住房保障體制的探討[J].金融教學與研究，2010（3）：54-55.