摘 要：農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)入綜合改革的新階段，是農(nóng)村經(jīng)濟社會領(lǐng)域重大的制度創(chuàng)新和社會變革。新時期深化農(nóng)村綜合改革，變革農(nóng)村上層建筑中不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的制度與環(huán)節(jié)，完善和創(chuàng)新農(nóng)村體制機制，對于加快推進新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意義重大。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村綜合改革；新農(nóng)村建設(shè)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

中圖分類號：F327 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0029-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.07

農(nóng)村稅費改革是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村經(jīng)濟社會領(lǐng)域的又一次重大制度變革。2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著稅費改革取得了重要階段性成果，并由此轉(zhuǎn)入了農(nóng)村綜合改革的新階段，其核心是變革農(nóng)村上層建筑中不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的一些深層次障礙，不僅涉及經(jīng)濟層面，而且涉及政治、社會、文化等諸多領(lǐng)域[1]，這對于鞏固稅費改革成果，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進農(nóng)民減負增收，強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。

一、山東農(nóng)村綜合改革的實踐探索與基本現(xiàn)狀

2006年以來，山東省按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，著力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等農(nóng)村綜合改革，建立精干高效的基層行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（一）深入推進三項改革，鞏固稅費改革成果，夯實農(nóng)村綜合改革制度基礎(chǔ)

一是著力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，提高基層政府為民服務(wù)的能力。在嚴格守住機構(gòu)編制只減不增和確保社會穩(wěn)定“兩條底線”的基礎(chǔ)上，積極探索轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提高為農(nóng)服務(wù)質(zhì)量、加強基層政權(quán)建設(shè)的有效途徑[2]。進一步加強和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位編制和人員管理，將機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費管理形式及人員基本信息，全部納入數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理；全省全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行編制實名制、公示制。在推進村級綜合改革方面，結(jié)合山東實際，提出堅持“五個不變”原則，積極穩(wěn)妥推進行政村合并。減少村干部職數(shù)，精簡村級費用，整合村級資源，逐步建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行通暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。二是積極推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，不斷增強基層財政的保障能力。全省除經(jīng)濟實力強、財政收支規(guī)模大、管理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上全面推行鄉(xiāng)財縣管。省級建立縣鄉(xiāng)財源建設(shè)考核獎勵制度，對縣域經(jīng)濟發(fā)展成績突出的縣進行獎勵；對欠發(fā)達縣營業(yè)稅、企業(yè)所得稅實行超收返還，激發(fā)了各地培植財源的積極性。2009年，確定20個縣（市）為“省直管縣”財政改革試點縣（市）。進一步創(chuàng)新財政管理方式，理順省以下財政分配關(guān)系，更好地調(diào)動了市縣發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進了縣域經(jīng)濟加快發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。三是深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，落實經(jīng)費保障，為農(nóng)村義務(wù)教育長遠發(fā)展創(chuàng)造良好條件。調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，貫徹落實“兩免一補”政策，完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍；建立起農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機制和農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制；加快農(nóng)村中小學(xué)危房改造；創(chuàng)造性地將普通高中階段困難學(xué)生納入資助政策范圍，在全國率先實現(xiàn)了貧困學(xué)生資助政策全覆蓋；圓滿完成了農(nóng)村中小學(xué)課桌凳更新工程，農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件顯著改善。

（二）扎實穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)，為新農(nóng)村建設(shè)營造良好環(huán)境

鄉(xiāng)村債務(wù)是困擾農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定的重大隱患[3]。全國層面的鄉(xiāng)村債務(wù)化解工作起始于2007年，前一階段主要是化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)，現(xiàn)階段轉(zhuǎn)向化解鄉(xiāng)村墊交稅費等其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)。2007年，山東省正式啟動了清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)試點工作。2008年，對債務(wù)進行了全面清理核實和審計鎖定。2009年，召開全省電視電話會議對化解債務(wù)工作作出安排部署，提出明確要求。2010年，啟動全省農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解兌付工作。2011年，全面完成了農(nóng)村義務(wù)教育化債任務(wù)，解決了長期困擾農(nóng)村學(xué)校和鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的大難題，取得了良好的經(jīng)濟社會效果，得到了各級黨委、政府的肯定和廣大干部群眾的好評。極大地提高了政府公信力，增加了農(nóng)民現(xiàn)金收入，拉動了居民消費，保障了群眾利益，有力推動了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的貫徹落實，切實維護了農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（三）建立健全村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)

近年來，山東省嚴格落實農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金用于村級補助的比例不低于20%的規(guī)定，2011年，“對村民委員會和黨支部的補助”共完成15.59億元，比2010年同期增長13.9%。制定下發(fā)了建立健全村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制的實施意見和相關(guān)制度辦法，進一步明確了村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的來源渠道，保證了村干部報酬、村辦公經(jīng)費等基本支出需要，并督促財力狀況好的地方，從新增財力中安排適當(dāng)資金用于村級組織運轉(zhuǎn)[4]。在全省范圍內(nèi)開展了村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費落實情況的專項督查，強化措施、完善機制、落實責(zé)任、加大投入，切實增強村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障能力。全省村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制日趨完善，保障水平明顯提高，極大地調(diào)動了廣大村干部的積極性，增強了村級組織自我保障和發(fā)展能力，加強了黨的基層組織建設(shè)，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（四）積極開展一事一議財政獎補工作，構(gòu)建村級公益事業(yè)建設(shè)長效機制

為解決農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的“事難議、議難決、決難行”問題，省財政積極籌措獎補資金，會同農(nóng)業(yè)等部門，以一事一議財政獎補為平臺，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，整合社會資源，逐步構(gòu)建起“財政資金引導(dǎo)、農(nóng)民籌資投勞、社會捐資贊助”的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)新機制[5]。山東省自2009年開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點，2010年在全省范圍內(nèi)推開。2011年，把一事一議財政獎補工作與生態(tài)文明村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治結(jié)合起來，全省各級財政投入47.3億元，引導(dǎo)帶動村級公益事業(yè)建設(shè)項目總投入104.2億元，在147個縣（市、區(qū)）、1436個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街辦）、19269個村開展了此項工作，共涉及項目4.8萬個，惠及村民2090.9萬人，有效激發(fā)了群眾投資投勞建設(shè)美好家園的積極性，搭建了基層干部聯(lián)系群眾、為民服務(wù)的平臺，呈現(xiàn)出群眾得實惠、干部受鍛煉、基層組織凝聚力增強的喜人局面，對加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提升農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)水平發(fā)揮了重要作用。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村綜合改革面臨的主要問題

近年來，農(nóng)村綜合改革取得顯著成績的同時，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下多年積累形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，財權(quán)事權(quán)不對應(yīng)，農(nóng)村公共服務(wù)供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等，制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，也是深化農(nóng)村綜合改革亟需解決的問題。

（一）基層行政管理體制運行不暢，一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展

農(nóng)村基層行政管理體制中一直存在著機構(gòu)改革進展不均衡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后等問題。稅費改革后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫、人員過多的狀況有所緩解，但事權(quán)與責(zé)任不對應(yīng)，職能邊界模糊等問題仍很突出。許多地方的村集體經(jīng)濟薄弱，村級組織也存在著運轉(zhuǎn)經(jīng)費緊張、干部隊伍老化、凝聚力不強、威信不高等問題，村級組織功能難以有效發(fā)揮。加之，基層政權(quán)組織對農(nóng)民的政策引導(dǎo)與扶持不足，部分農(nóng)民權(quán)益未能得到有效保護。

（二）覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制不健全，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后

由于公共財政對城鄉(xiāng)支持力度差距較大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、飲水供電等設(shè)施建設(shè)條件較差，農(nóng)民“行路難、用電難、飲水難”問題難以在較短時間內(nèi)得到妥善解決；加之教育、公共衛(wèi)生、社會保障和社會救助等資源在城鄉(xiāng)配置上存在明顯差距，農(nóng)民在上學(xué)、看病、養(yǎng)老、醫(yī)療和社會救助等方面存在的問題很難得到根本解決。

（三）城鄉(xiāng)要素市場配置不均衡，市場服務(wù)體系不健全，難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要

一方面，農(nóng)民僅擁有土地、房屋、林地等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，缺乏所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)益，生產(chǎn)資料適度集中經(jīng)營與利用率低，城鄉(xiāng)要素市場配置不均衡，收入分配機制不合理，相關(guān)法律制度建設(shè)滯后等問題較突出，農(nóng)民權(quán)益難以得到有效保障。另一方面，農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)滯后，農(nóng)村中介組織、農(nóng)民合作組織等發(fā)展緩慢，農(nóng)民享受社會性和公共性服務(wù)比較難。農(nóng)村金融服務(wù)難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求，農(nóng)村資金外流嚴重，大量農(nóng)戶、中小企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的信貸資金得不到有效滿足，很大程度上制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的動力、活力。

三、新時期深化農(nóng)村綜合改革的思考

新時期，深化農(nóng)村綜合改革，以解決基層行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不適應(yīng)公共服務(wù)要求為切入點，不斷創(chuàng)新農(nóng)村體制機制，逐步消除農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的制度環(huán)節(jié)，進一步完善農(nóng)村公共財政體系，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展提供制度保障[6]。

（一）把握關(guān)鍵，統(tǒng)籌推進“三項改革”

把繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，作為農(nóng)村綜合改革的重中之重，切實抓緊抓好。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方面，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理和實名制管理的同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重點放在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新農(nóng)村工作機制和合理調(diào)整組織機構(gòu)上。要統(tǒng)籌考慮、整體規(guī)劃，在對地方各級政府層級功能進行總體研究的基礎(chǔ)上，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，切實解決好“管什么、怎么管”的問題。緊緊圍繞促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務(wù)、維護農(nóng)村穩(wěn)定等職責(zé)任務(wù)，著力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新農(nóng)村工作新機制、推動農(nóng)村新型服務(wù)體系建設(shè)、合理調(diào)整組織機構(gòu)、改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所等方面取得新突破。在農(nóng)村義務(wù)教育改革方面，按照“整體框架不變、完善保障內(nèi)容、依法增加投入、支持改革發(fā)展”的基本原則，進一步鞏固完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障水平。著力優(yōu)化教育資源配置，促進教育均衡發(fā)展。在縣鄉(xiāng)財政管理體制改革方面，進一步優(yōu)化縣鄉(xiāng)財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障基層政府實施公共管理和落實民生政策的基本財力需要。逐步建立和完善縣級基本財力保障機制，增強基層政府履行職能和提供社會管理、公共服務(wù)的能力。推進和完善“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革試點，進一步提高基層財政管理的科學(xué)化、精細化水平。

（二）立足當(dāng)前，重點抓好“三項工作”

農(nóng)村綜合改革是一場重大的制度創(chuàng)新和社會變革，涉及相關(guān)利益格局的調(diào)整，情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨、時間跨度長。當(dāng)前，需重點做好三方面的工作。一是穩(wěn)妥推進其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的清理核實和化解工作。清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)，是繼清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)后中央出臺的又一項重大惠民政策，是深化農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，對于維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要意義。2009年，國務(wù)院在重慶、貴州、甘肅3省市開展了清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)試點，目前試點省份增至12個。截至去年末，全國已累計化解債務(wù)72億元。山東省于2011年開展了清理核實其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作，目前已在全省范圍內(nèi)啟動此項工作。清理核實和化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)，深受鄉(xiāng)村干部和群眾歡迎，有利于穩(wěn)定農(nóng)村干部隊伍，加強基層政權(quán)組織建設(shè)；有利于減少基層債務(wù)糾紛，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定；有利于改善農(nóng)村公共服務(wù)，促進城鄉(xiāng)一體化。二是繼續(xù)深入推進村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補工作。積極開展“村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補工作規(guī)范管理年”活動，力爭一事一議財政獎補工作在操作程序、項目運作、資金監(jiān)管等各個方面有新突破，綜合管理水平有明顯提高。同時，認真做好“四個結(jié)合”，即把一事一議財政獎補工作與生態(tài)文明村建設(shè)相結(jié)合，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，與農(nóng)村綜合環(huán)境整治相結(jié)合，與省委選派抓促“第一書記”工作相結(jié)合，切實為基層辦實事，讓群眾得實惠。三是進一步建立健全村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，確保村級組織依法有效履行職能。加強部門協(xié)調(diào)配合，深入了解基層情況，及時發(fā)現(xiàn)村級組織運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策落到實處。不斷提高村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障水平，逐步建立資金穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制。同時，積極促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長點，增強村級組織自我保障和自我發(fā)展能力。

（三）探索實踐，著力推進重點領(lǐng)域改革

健全制度，強化措施，探索推進農(nóng)村綜合改革重點領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。一是研究推進小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的政策措施。這項工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化等各個方面，需要編制、財政、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、公安、金融等單位的配合協(xié)作，要在土地、戶籍、金融、財稅體制等方面有新的突破，加強政策指導(dǎo)和經(jīng)驗總結(jié)，鼓勵地方先行先試、大膽創(chuàng)新，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，加快形成城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制。二是探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村綜合改革示范點?？蛇x擇若干市、縣建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村綜合改革示范點，加強政策指導(dǎo)與制度創(chuàng)新，選擇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、促進公共服務(wù)均等化、健全農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系、建設(shè)縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展公共財政制度等重點領(lǐng)域先行先試，為全面推進改革積累經(jīng)驗。跟蹤了解地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展試驗區(qū)和農(nóng)村金融保險等方面的改革情況，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗。按照破除城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本要求，選擇事關(guān)“三農(nóng)”改革發(fā)展的若干重大問題進行研究，為進一步推進改革提供政策儲備。積極配合相關(guān)部門推進國有林場、水利管理體制等改革。進一步完善農(nóng)村綜合改革聯(lián)系村制度，掌握社情民意，為深化改革提供第一手資料。三是統(tǒng)籌推進農(nóng)村其他改革。農(nóng)村綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著改革工作的不斷深入，將不同程度地涉及農(nóng)村土地、金融、社會保障等其他方面的改革。要進一步加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村金融改革與發(fā)展、完善農(nóng)村社會保障體系等問題的研究，會同有關(guān)部門協(xié)同推進各項改革，以發(fā)揮改革的整體功效，為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展提供體制保障。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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