摘 要：穩(wěn)定縣域農(nóng)村信用機構(gòu)政策是當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革主要原則。在分析穩(wěn)定縣域政策源起與發(fā)展之后，本文對穩(wěn)定縣域政策利弊作了全面分析。對于如何完善穩(wěn)定縣域的政策，提出了從提升農(nóng)村合作金融機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展競爭力角度來理解與執(zhí)行，對這一政策前提假定及影響效果需要認(rèn)真求證、在執(zhí)行中應(yīng)鼓勵創(chuàng)新，而不能拘泥于教條等建議。

關(guān)鍵詞：金融改革；縣域金融；農(nóng)村合作金融機構(gòu)

中圖分類號：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0082-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.21

穩(wěn)定縣域農(nóng)村金融已成為當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革“基本國策”。穩(wěn)定縣域農(nóng)村金融這個政策的本質(zhì)就是一個集權(quán)與分權(quán)問題，因省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（以下簡稱省聯(lián)社）與轄內(nèi)機構(gòu)之間共享一個正式銀行所擁有人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)與事權(quán)四種權(quán)力（也正是這種權(quán)力共享與分割體現(xiàn)了農(nóng)村信用社不同于其他商業(yè)銀行之處，從而造就農(nóng)村信用社機構(gòu)改革艱巨性），穩(wěn)定縣域本質(zhì)問題就是省聯(lián)社與縣域機構(gòu)之間權(quán)力如何分割，也意味著省聯(lián)社應(yīng)充分尊重縣域機構(gòu)獨立經(jīng)營自主權(quán)，保持經(jīng)營管理權(quán)的下沉。同時，省聯(lián)社鑒于農(nóng)村合作金融機構(gòu)（以下簡稱縣域農(nóng)合機構(gòu)）作為獨立小銀行機構(gòu)存在先天劣勢，應(yīng)大力加強服務(wù)職能，以彌補縣域機構(gòu)經(jīng)營先天不足，這也是省聯(lián)社存在于農(nóng)村合作金融體系中最深刻的市場化基礎(chǔ)，也是國務(wù)院所強調(diào)“淡出行政管理職能，強化服務(wù)職能”政策基石。

在我國農(nóng)村信用社改革實踐過程中，因各省經(jīng)濟發(fā)展情況不一，且各轄內(nèi)機構(gòu)自我規(guī)范與管理能力不一，導(dǎo)致各省聯(lián)社與其轄內(nèi)的縣域機構(gòu)集權(quán)與分權(quán)程度也表現(xiàn)出明顯的差異。如有些省聯(lián)社實質(zhì)性擁有大額貸款審批權(quán)，有些省聯(lián)社卻沒有；一些省聯(lián)社統(tǒng)籌管理全省營銷宣傳和標(biāo)識，而另一些省聯(lián)社的轄內(nèi)機構(gòu)卻擁有獨立企業(yè)形象識別系統(tǒng)（CIS）[1]。當(dāng)然，這種集權(quán)與分權(quán)的“度”并無過錯，檢驗這個“度”的唯一有效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是否有利于縣域農(nóng)合機構(gòu)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)然，鑒于在深化改革階段農(nóng)村信用合作社已取得重大發(fā)展，縣域機構(gòu)在財務(wù)指標(biāo)上已得到大大改善，自主管理能力也顯著增強，內(nèi)部人控制已顯著減弱，因此省聯(lián)社“少管”自然是一種發(fā)展趨勢，省聯(lián)社由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)也是大勢所趨。

對于穩(wěn)定縣域的政策，無論是從金融理論還是實踐角度，對其合理性是值肯定的。然而，對于一個放之全國皆準(zhǔn)的政策出臺，需要認(rèn)真求證與研究，也應(yīng)注意其適合環(huán)境的變化，不能固化成為教條。應(yīng)看到對于穩(wěn)定縣域這一政策，更多源于監(jiān)管層意愿，服務(wù)于支農(nóng)與服務(wù)中小微企業(yè)大局目標(biāo)，較少從政策執(zhí)行主體――各農(nóng)合機構(gòu)角度來考慮政策的利弊?；诖耍疚膶Α胺€(wěn)定縣域”進(jìn)行全面辯證的思考，并對其利弊做一個全面分析，在此基礎(chǔ)上提出完善穩(wěn)定縣域政策建言。

一、穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策的源起

穩(wěn)定縣域，保持縣級聯(lián)社的獨立法人地位政策最早起源于《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)[2002]5號）一文： “農(nóng)村信用社的行業(yè)管理應(yīng)主要以縣聯(lián)社為單位進(jìn)行，不在全國按行政區(qū)劃層建立農(nóng)村信用社的行業(yè)管理組織?！痹诋?dāng)時背景下，結(jié)合2003年深化農(nóng)村信用社改革試點方案推出實際背景，以縣為單位統(tǒng)一法人工作尚未開展，此政策只不過以往改革政策的順沿，監(jiān)管層并無給予特別關(guān)注。

但在重慶農(nóng)村商業(yè)銀行籌建方案的審批過程中，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）對重慶市政府提出全市統(tǒng)一法人的方案表示支持。銀監(jiān)會認(rèn)為，重慶市是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，作為地方金融機構(gòu)，重慶市農(nóng)村信用社的改革必須立足于重慶市的發(fā)展戰(zhàn)略，堅定服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨和服務(wù)中小企業(yè)、服務(wù)縣域經(jīng)濟的市場定位，將重慶市農(nóng)村信用社通過新設(shè)合并方式組建重慶農(nóng)村商業(yè)銀行，既可壯大農(nóng)村信用社的資本實力和經(jīng)營實力，完善法人治理，徹底解決目前省聯(lián)社履職過程中的各種法律和體制困擾，又可保持各縣區(qū)分支機構(gòu)經(jīng)營管理的靈活性，增強服務(wù)功能，更好推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但中國人民銀行卻對此方案不完全認(rèn)同。在中央各部委意見會簽中提出：“對重慶市進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革方案不提反對意見，持保留意見?！?/p>

正因為重慶農(nóng)村商業(yè)銀行審批過程中中國人民銀行與銀監(jiān)會對保持縣級聯(lián)社獨立法人地位的分歧，使這個問題引起前所未有的關(guān)注，并且在2008年中央“一號文件”特別予以體現(xiàn)：“繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，加大支持力度，完善治理結(jié)構(gòu)，維護和保持縣級聯(lián)社的獨立法人地位。”從此，穩(wěn)定縣域，“保持縣域聯(lián)社獨立法人地位”成為當(dāng)前農(nóng)村信用社改革第一條戒律。

二、穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策的利弊辨析

（一）保持縣域機構(gòu)獨立法人地位的積極作用

1.促進(jìn)縣域經(jīng)濟的發(fā)展。目前，我國70%的人口和98%的中小企業(yè)都在縣域。縣域經(jīng)濟成為農(nóng)村信用合作社開展信貸活動的主要平臺和服務(wù)對象、重要的盈利來源。農(nóng)村信用社是縣域中絕對的金融服務(wù)主力軍。保持獨立法人地位，有利于發(fā)揮天生的組織結(jié)構(gòu)少、信息傳遞鏈短以及基層信貸經(jīng)理的代理成本低等特點，在獲取“軟信息”方面有先天優(yōu)勢，融資成本低，從而有利于其支農(nóng)和服務(wù)中小微企業(yè)金融服務(wù)的發(fā)展[2]。

2.有利于激發(fā)縣域農(nóng)村信用社經(jīng)營自主積極性與經(jīng)營靈活性。經(jīng)營自主權(quán)與信貸審批權(quán)力下移都會提高縣級農(nóng)村信用社高管積極性與自主性，也可以針對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展靈活推出經(jīng)營政策、業(yè)務(wù)品種，因地制宜地出臺相關(guān)政策與激勵措施，對外部的經(jīng)營環(huán)境變化能做出靈活快速反應(yīng)與調(diào)整。

3.為縣域機構(gòu)定位社區(qū)性銀行提供產(chǎn)權(quán)保障。農(nóng)村金融需求多呈“短”、“小”、“頻”、“散”，即期限短、頻率高、數(shù)額小、服務(wù)對象分散，因而在產(chǎn)權(quán)形式上應(yīng)立足于區(qū)域性，社區(qū)性、反應(yīng)快的小銀行。保持縣級聯(lián)社獨立法人地位為農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)模式提供了保障。

（二）保持縣域聯(lián)社獨立法人地位的消極影響

1.為地方政府干預(yù)經(jīng)營提供可能性。農(nóng)村信用社按行政區(qū)劃分，一般只有本區(qū)經(jīng)營，業(yè)務(wù)都是在本地開展，因而形成人緣、地緣的競爭優(yōu)勢，但農(nóng)村信用社呈強政策性，并且在業(yè)務(wù)拓展、政策支持與金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面都需要本地政府大力支持，保持縣域聯(lián)社獨立法人地位為本地政府干預(yù)經(jīng)營提供可能性。并且地方政府干預(yù)農(nóng)村信用社沖動較大，因為隨著我國流轉(zhuǎn)稅制改革的進(jìn)行，以稅收為支撐的地方政府財政相對集中能力下降，而與此同時，以民間儲蓄為支撐的銀行金融能力卻迅速加強，由此出現(xiàn)了“弱財政、強金融”的格局，此格局出現(xiàn)的直接結(jié)果是地方政府通過行政或者其他超經(jīng)濟的手段對“產(chǎn)權(quán)不清”的銀行金融資源進(jìn)行爭奪，力圖將銀行作為支撐政府運行的“第二財政”。而且在許多縣域，農(nóng)村信用社是唯一的區(qū)域性、易于控制的銀行。

2.抗風(fēng)險能力弱。一是長期以來，農(nóng)村信用社眾多獨立分散的小法人由于經(jīng)營規(guī)模小、管理基礎(chǔ)薄弱、人員素質(zhì)低等導(dǎo)致自身抗風(fēng)險能力非常弱，并且內(nèi)控管理能力低下。二是限于地域與產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)越來越明顯，某個產(chǎn)業(yè)興衰容易引導(dǎo)經(jīng)濟波動，也容易形成農(nóng)村信用社區(qū)域性金融風(fēng)險，如陶瓷縣、小五金縣、煙花縣、小商品縣等。而且各縣域農(nóng)合機構(gòu)因是獨立小法人，在規(guī)模、行業(yè)、區(qū)域等方面無法形成有效金融風(fēng)險分散機制。三是缺乏應(yīng)有防范風(fēng)險手段。地處縣域的農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量差，內(nèi)控制度與手段不完善，整體健康度低，同時也缺乏應(yīng)有抗風(fēng)險必備手段，出現(xiàn)金融風(fēng)險只能依賴中央銀行再貸款，沒有大銀行系統(tǒng)性抗風(fēng)險能力，并且缺乏行業(yè)性系統(tǒng)救助機制，全靠國家信用作為最后的“防火墻”。

3.無法形成有效競爭力。農(nóng)村信用社雖然擁有社區(qū)性銀行優(yōu)勢，但在業(yè)務(wù)競爭也存在諸多不足。與大銀行相比，單個法人農(nóng)村信用社在經(jīng)營規(guī)模、人才、手段等方面存在明顯劣勢。要克服這些劣勢，就要加強信息化建設(shè)、業(yè)務(wù)研發(fā)、新產(chǎn)品研發(fā)推廣、營銷與公共關(guān)系協(xié)調(diào)，而這些活動往往單個聯(lián)社無法開展。同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村金融需求也呈多元化與差異化的特征，比如客戶有全省或全國性結(jié)算需求，還有理財、電子銀行等個性化金融服務(wù)，單個縣級聯(lián)社是無法有能力滿足這些日益變化的金融需求。

4.省級政府作為農(nóng)村信用社的風(fēng)險“兜底人”，在農(nóng)村信用社仍存在大量歷史不良，轄內(nèi)還有許多不具備可持續(xù)發(fā)展能力機構(gòu)的現(xiàn)實情況下，保持縣域機構(gòu)的獨立法人地位難度很大。一方面，國家將農(nóng)村信用社作為振興農(nóng)村經(jīng)濟的手段，帶有強烈政策性。另一方面，政府又對支農(nóng)政策性產(chǎn)生虧損卻沒有完整系統(tǒng)政策扶持體系，并且將農(nóng)村信用合作社管理權(quán)下放給財力較弱的省政府。而且盡管中央政府出臺了票據(jù)置換不良的扶持政策，但農(nóng)村信用社依然還有巨大存量歷史包袱和諸多隱性不良，并且最令人擔(dān)憂如果沒有各級政府的支持，這些農(nóng)村信用合作社解決歷史遺留包袱將成為“不可能完成任務(wù)”。省級政府作為農(nóng)村信用社管理與風(fēng)險處置最后裁決者，從它的利益的角度出發(fā)，將發(fā)展較好聯(lián)社與發(fā)展較差的聯(lián)社兼并重組，通過機構(gòu)整合，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟來實現(xiàn)集體解困，是當(dāng)今發(fā)展條件下較有可行性的自救方法，保持縣級聯(lián)社獨立法人地位難度卻加大了。

三、完善穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策

總之，穩(wěn)定縣域政策充分體現(xiàn)了我國農(nóng)村金融改革一貫內(nèi)在矛盾性：改革目標(biāo)商業(yè)化與政策性沖突，這也是世界農(nóng)村金融改革發(fā)展一直無法走出循環(huán)邏輯：政府出于對農(nóng)村金融發(fā)展的需要，一再強調(diào)農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)加大對農(nóng)戶和中小企業(yè)服務(wù)支持力度，而這些服務(wù)對象又具較高服務(wù)成本與金融風(fēng)險，是諸多正規(guī)金融機構(gòu)排斥對象。在這種情況，政府和監(jiān)管機構(gòu)會使用“威迫利誘”方法引導(dǎo)金融機構(gòu)。當(dāng)前我國監(jiān)管機構(gòu)對涉農(nóng)金融機構(gòu)實施較低存款準(zhǔn)備金率、稅收優(yōu)惠等政策支持就屬于“利誘”。然而，對于一個已市場化，自主經(jīng)營的金融機構(gòu)來說，這種“威迫利誘”組合拳的效果往往不近如人意[3]。所以，如要增強穩(wěn)定縣域的政策實際效應(yīng)，應(yīng)從以下幾個方面加強研究。

（一） 從提升農(nóng)合機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展競爭力角度來理解與執(zhí)行政策

對于農(nóng)村信用合作社改革，銀監(jiān)會提出三個“有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，即：“有利于農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展、有利于防范化解風(fēng)險、有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)?！睉?yīng)看到，這三個“有利于”標(biāo)準(zhǔn)是務(wù)實的，也是至善的，從長期來看，是辯證統(tǒng)一邏輯的整體。然而，也應(yīng)看到三個“有利于”至善的標(biāo)準(zhǔn)在某些時點上是無法同時實現(xiàn)（在經(jīng)濟學(xué)分析，就存在短期目標(biāo)與長期目標(biāo)無法均衡的問題）。在此情況下，對農(nóng)村信用合作社改革目標(biāo)就應(yīng)有所取舍。在已確定農(nóng)村信用合作社走股份制道路的前提下，不管現(xiàn)在出臺穩(wěn)定縣域政策，還是強調(diào)省聯(lián)社由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)政策導(dǎo)向。首要的目標(biāo)應(yīng)是三個“有利于”中的第一個：“有利于農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展”。農(nóng)村信用合作社改革首要的目標(biāo)是變成有市場競爭力，可持續(xù)發(fā)展的市場主體。所以，對于穩(wěn)定縣域的政策，我國農(nóng)村信用合作社改革歷來強調(diào)的“因地制宜”的原則，應(yīng)從提高農(nóng)合機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展競爭力角度來執(zhí)行這一政策。

（二）對這一政策前提假定及影響效果需要認(rèn)真求證

首先，對于穩(wěn)定縣域這一適合于全國農(nóng)村信用合作社改革的政策，對其理論假定、前提效果都需要嚴(yán)格科學(xué)求證。在理論上，對于“保持縣域機構(gòu)獨立法人地位”這個政策理論支持也并非毫無爭議。盡管從理論來看，“保持縣域機構(gòu)獨立法人地位”這個政策有“小銀行優(yōu)勢（Small bank Advantage）”理論①做支撐，然而，“小銀行優(yōu)勢”本身也并非為理論界普遍接受，也有許多金融學(xué)者也提出了不同看法，他們認(rèn)為大銀行具有信息成本跨期分擔(dān)優(yōu)勢、信息技術(shù)優(yōu)勢以及網(wǎng)點優(yōu)勢，因而更易于與中小企業(yè)與本地居民建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

其次，“保持縣域機構(gòu)獨立法人地位”實際政策效果也需進(jìn)一步論證。如按照“保持縣域機構(gòu)獨立法人地位就能提高支農(nóng)和中小微企業(yè)效果”的邏輯，也意味著農(nóng)村信用社已往的支農(nóng)效果不錯。在2003年啟動深化改革試點工作以前，農(nóng)村信用社多為三級或者四級法人，這段歷史沒有證據(jù)表明農(nóng)村信用社因法人層級較低就起到很好支農(nóng)和中小微企業(yè)的效果。總之，作為一個全局性監(jiān)管政策，應(yīng)對其政策影響及效果應(yīng)進(jìn)行大規(guī)模數(shù)據(jù)調(diào)查和細(xì)致的研究。

（三）監(jiān)管層對政策執(zhí)行存在一定偏差

在實際執(zhí)行過程中，對于那些縣域經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)合機構(gòu)來說，農(nóng)村金融需求早已是高度商業(yè)化，不再是傳統(tǒng)農(nóng)村金融需求，需要開放的大市場金融供給對應(yīng)服務(wù)金融機構(gòu)有較大規(guī)模與較高服務(wù)能力，保持獨立法人地位從長遠(yuǎn)來看并不一定就是最合適的發(fā)展模式。從珠三角、長三角等城鎮(zhèn)化水平高，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)合機構(gòu)發(fā)展實際情況可以得出這一點。對于這些機構(gòu)，在其與國有大型商業(yè)銀行、股份制銀行市場競爭中，基于人緣、地緣等本土優(yōu)勢建立競爭力在慢慢削弱，快速反應(yīng)能力并不能掩蓋其服務(wù)于城市金融能力不足。監(jiān)管層試圖通過保持法人層級下沉和加強省聯(lián)社對其服務(wù)能力的支持，通過差異化、特色化市場定位保持足夠的競爭力，形成特色化經(jīng)營機制。然而在我國金融市場中，嚴(yán)格意義上有特色、差異化的小銀行很少。在利率市場化之后，這種狀況可能會得到根本性改變。對于這些地區(qū)農(nóng)合機構(gòu)來說，把法人層級做高，做強做大才是唯一有效商業(yè)模式。目前這些農(nóng)合機構(gòu)競爭力并不顯著，保持這些機構(gòu)獨立法人地位是否正確也需要時間來證明。

穩(wěn)定縣域這個政策問題表現(xiàn)最突出的是在縣域經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，這些地區(qū)農(nóng)業(yè)占比大，金融需求呈“短、小、頻、急、散”等傳統(tǒng)特點。對于這些縣域農(nóng)合機構(gòu)，本應(yīng)保持獨立法人地位，但這些地區(qū)往往又是歷史包袱重、資產(chǎn)質(zhì)量差的潛在金融風(fēng)險隱患區(qū)。監(jiān)管層忌憚于金融風(fēng)險的壓力，出臺《關(guān)于高風(fēng)險農(nóng)村信用社并購重組的指導(dǎo)意見》，其他金融機構(gòu)可以通過控股、參股，甚至采用兼并重組方式對這些機構(gòu)進(jìn)行投資，獨立法人地位自然難以保持。

（四） 執(zhí)行政策應(yīng)鼓勵創(chuàng)新，而不能拘泥于教條

1.對于保持縣域法人地位穩(wěn)定，做成社區(qū)性銀行是不是廣大農(nóng)合機構(gòu)實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)化發(fā)展有效組織保障的問題。筆者認(rèn)為，穩(wěn)定縣域既滿足了國家對農(nóng)村金融供給布局的需要，也滿足了政府做大做強農(nóng)村經(jīng)濟的政治訴求，但它是否有利于農(nóng)合機構(gòu)可持續(xù)化發(fā)展？在穩(wěn)定縣域的同時，政府應(yīng)給予什么樣配套改革措施？這些都需要監(jiān)管層仔細(xì)研究的，因為穩(wěn)定縣域是當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革的根本性法則，它的影響是全局性。

2.如何協(xié)調(diào)“該保持獨立法人地位不能保持，不該保持法人地位又強行要求保持法人地位穩(wěn)定”的問題。一些縣域法人機構(gòu)迫于金融風(fēng)險的需要，其他金融機構(gòu)可以對它進(jìn)行控股或參股，甚至兼并重組，自然難以保障獨立法人地位的穩(wěn)定。事實上，從世界合作金融發(fā)展歷史來看，在農(nóng)村經(jīng)濟特征明顯地區(qū)，保持縣域法人獨立地位是必要，也是必需的。當(dāng)本地經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，商業(yè)化城市金融特色明顯時，小法人的劣勢越來越突出。如何協(xié)調(diào)解決這種實際矛盾，也需要監(jiān)管機構(gòu)通過務(wù)實求真的方法加以解決。

3.鼓勵創(chuàng)新，實踐出真知。從我國的改革經(jīng)驗來看，“從干中學(xué)”是最有效改革工作推進(jìn)方法。所以鼓勵創(chuàng)新，允許先行先試，不拘泥于教條也是當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革必要指導(dǎo)思想。對穩(wěn)定縣域政策效應(yīng)，監(jiān)管機構(gòu)可以通過選擇全國典型樣本，在控制條件下多方實驗與驗證，從中比較，從而更好地完善這項政策，更科學(xué)地指導(dǎo)農(nóng)村信用合作社改革。

（責(zé)任編輯：陳薇）

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