在百度搜索里鍵入“新區(qū)”這個關(guān)鍵詞，有超過3億條結(jié)果。更何況還有看起來都像是“親戚”的各種“區(qū)”：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)、地方某新區(qū)……不同類型、不同范圍、不同功能、不同大小、不同政策的“區(qū)”遍地開花，你可分得清楚？

龍承九子 子子不同

目前已經(jīng)加入了“國家隊”、帶著“國家級”這個頭銜的新區(qū)，總共有六個，包括上海浦東新區(qū)（1992年）、天津濱海新區(qū)（2006年）、重慶兩江新區(qū)（2010年）、浙江舟山群島新區(qū)（2011年）、甘肅蘭州新區(qū)(2012年)和廣東南沙新區(qū)（2012年）。當(dāng)我們試圖仔細(xì)研究從浦東新區(qū)成立這20年來新區(qū)發(fā)展所取得的一些具體效果時卻發(fā)現(xiàn)，“其實，應(yīng)該說目前還沒有人去對新區(qū)的發(fā)展做一個具體的量化評估?！敝袊鐣茖W(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任陳耀對本刊記者說。

要從根本上認(rèn)識新區(qū)的地位，首先還得從我國的區(qū)域開發(fā)與發(fā)展戰(zhàn)略說起。從國家層面來說，分為若干個層次：位居頂層的是我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的四大板塊，即鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展、實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略；在這四大板塊之下又分若干個重點經(jīng)濟(jì)區(qū)域，包括武漢都市圈、長株潭都市圈、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等21個“十二五”規(guī)劃的“圈”和“區(qū)”；在這個層次之下的，就是我們所講的新區(qū)；其下還有范圍更小的延邊沿海開發(fā)開放地區(qū)，例如深圳前海新區(qū)、福建平潭綜合實驗區(qū)、云南瑞麗邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。

“它們的主題不同，政策重點不同，有的重點在于開發(fā)開放，有的重點在于綜合配套改革。即使同是綜合配套改革，又可分出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩型社會建設(shè)、城市轉(zhuǎn)型等不同側(cè)重。”陳耀分析說。

就目前的國家級新區(qū)來說，國家發(fā)改委西部發(fā)展司司長秦玉才對記者說：“我的理解，它們不是同一類。從定位看，上海浦東新區(qū)是兩個中心：國際金融中心和國際航運(yùn)中心；天津濱海新區(qū)的定位也是兩個中心：北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心。所以，它們的定位都在世界層面上。而其他幾個新區(qū)在城市的發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這些方面跟這兩個不能相比?！?/p>

八十年代看深圳 九十年代看浦東

新世紀(jì)看濱海

“國家建立新區(qū)的意圖是在逐漸發(fā)生變化的，”陳耀說，“我們目前把新區(qū)放置在國家區(qū)域總體規(guī)劃體系的層面上來認(rèn)識它。從城市新區(qū)的設(shè)立來說，浦東新區(qū)在很大程度上是比對實行的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策，以開發(fā)開放為主要目的。在它之后，有很多地方希望能夠通過建立新區(qū)來加快開發(fā)開放的步伐，后來的新區(qū)就慢慢開始發(fā)生變化，成為帶動一個區(qū)域或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。”

作為環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極的濱海新區(qū)，作用非常明顯。國家的開發(fā)開放由南向北，幾十年來，由深圳到浦東再至濱海，可以說是不同時代的代表，“上世紀(jì)八十年代看深圳，九十年代看浦東，新世紀(jì)就看濱海新區(qū)”。

“十一五”期間，濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持22%以上的增長速度，背后是支柱產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的結(jié)果。重化工、高科技項目、航空航天、電子信息、汽車制造等八大支柱產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力量。天津在濱海新區(qū)的發(fā)展帶動下，即便是在2008年金融危機(jī)最困難的時期，都是沿海地區(qū)發(fā)展的一枝獨秀。近幾年，天津的經(jīng)濟(jì)增速在全國來說也是處于領(lǐng)先地位，在環(huán)渤海地區(qū)表現(xiàn)非常亮眼。

2010年重慶兩江新區(qū)成立后，我國的開放轉(zhuǎn)向內(nèi)陸腹地，“很大程度上是由于地方的積極性和主動性更高?！标愐赋?，以前新區(qū)的意義更大程度上是開發(fā)開放，沿海和沿邊城市的條件相對更適合，內(nèi)陸城市還是很少見。但目前隨著國家實施向西開放的政策，內(nèi)陸也要建設(shè)開放高地，因此重慶最終獲批成立兩江新區(qū)。

浙江舟山群島新區(qū)的成立，是在國家“十二五”規(guī)劃提出發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的背景下，從發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的需要出發(fā)，提出建立舟山新區(qū)，作為響應(yīng)和示范。

“國家批準(zhǔn)設(shè)立蘭州新區(qū)主要是落實《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》?！鼻赜癫胖赋隽舜舜螄以O(shè)立蘭州新區(qū)的目的所在。本是輿論熱點的陜西西咸新區(qū)原以為能獲批在先，它的規(guī)劃和建設(shè)相對來說也走在前頭，但為了進(jìn)一步落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國家層面的確對西部特別是西北地區(qū)給予了更大力度的政策支持。甘肅省委副書記、省長劉偉平表示，蘭州新區(qū)將成為西部的重要增長極。

“排隊”爭新區(qū)

“《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》明確了西部地區(qū)五個新區(qū)，蘭州新區(qū)是其中一個，另外還有幾個新區(qū)正在做準(zhǔn)備工作?！北磺赜癫劈c到的“正在做準(zhǔn)備工作”的幾個新區(qū)，指的就是除了已經(jīng)獲批的重慶兩江新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)外，也被列入西部重點城市新區(qū)建設(shè)的陜西西咸新區(qū)、四川天府新區(qū)、貴州貴安新區(qū)。目前這幾個省級新區(qū)的總體規(guī)劃方案已經(jīng)完成，正在積極申請上升至國家戰(zhàn)略層面。2011年記者到西咸新區(qū)采訪時，它已經(jīng)明確規(guī)劃定位為“引領(lǐng)內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開發(fā)開放戰(zhàn)略高地建設(shè)的國家級新區(qū)”。而其他地區(qū)也仍有不少在爭奪國家級新區(qū)的落戶。

從西部新區(qū)定位來看，西咸新區(qū)打造區(qū)域性中心城市核心區(qū)；天府新區(qū)建設(shè)西部地區(qū)重要的科技創(chuàng)新中心；貴安新區(qū)定位為區(qū)域性商貿(mào)物流中心和科技創(chuàng)新中心。依托蘭州新區(qū)，整個西部將構(gòu)成蘭州新區(qū)、重慶兩江新區(qū)和西安關(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)的“西三角”，隨著西部其余幾個新區(qū)的加入，將形成我國東中西相平衡的區(qū)域發(fā)展格局。

與國外的新區(qū)相比，“我國的新區(qū)帶有國家賦予它的戰(zhàn)略意義和特殊功能。經(jīng)過國家認(rèn)可，批準(zhǔn)其規(guī)劃和建設(shè)規(guī)模，給予政策支持，有利于帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”陳耀指出。

與為數(shù)眾多的高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等相比，“過去的功能區(qū)擁有財力優(yōu)勢，但不掌握土地等要素。行政區(qū)擁有土地資源，但缺乏財力支持，還會造成土地、資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素流動不暢。”南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院常務(wù)副院長周立群說，“新區(qū)統(tǒng)籌能力的提高為加速發(fā)展奠定了體制和機(jī)制基礎(chǔ)?！?/p>

“新區(qū)的設(shè)立首先要按照法律程序修訂土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃，要符合全國主體功能區(qū)規(guī)劃要求，并且承擔(dān)國家發(fā)展改革重大任務(wù)，在區(qū)域上要起到引領(lǐng)重點區(qū)域發(fā)展的作用?！鼻赜癫耪f。

新區(qū)是個試驗田

“新區(qū)是一個試驗田，它可以在政策上先行先試。”陳耀說。從深圳特區(qū)承襲而來的“先行先試”精神，在新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)上逐步發(fā)揚(yáng)光大。

上世紀(jì)90年代，浦東新區(qū)作為綜合配套改革試點和上海“兩個中心”建設(shè)的核心功能區(qū)，是我國深化改革和擴(kuò)大開放的試驗場，特別是在金融、貿(mào)易方面，進(jìn)行了證券和外匯交易、外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)、組建中外合資外貿(mào)公司、對外開放商業(yè)零售等一系列試驗。這里誕生了我國第一家證券交易所、我國第一個保稅區(qū)、我國第一個出口加工區(qū)……目前，浦東新區(qū)也仍然在爭取更多“先行先試”的國家改革試點，以創(chuàng)建國際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗區(qū)、現(xiàn)代國際貿(mào)易示范區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和探索實施服務(wù)業(yè)稅制改革試點等。

2007年11月，由中國和新加坡兩國共同簽署協(xié)議，在天津濱海新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中新天津生態(tài)城，則是它“先行先試”的著力點，在建立生態(tài)城市的指標(biāo)體系和構(gòu)筑以綠色產(chǎn)業(yè)為核心的高端產(chǎn)業(yè)體系等重要方面都進(jìn)行了大膽探索。

重慶兩江新區(qū)作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，對于推進(jìn)西部乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有“探路”和“示范”意義。

劉偉平則強(qiáng)調(diào)，蘭州新區(qū)的新政措施主要包括兩個“先行先試”：一是在行政管理體制、涉外經(jīng)濟(jì)體制、社會管理體制方面，包括技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)體系建設(shè)、發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)等方面“先行先試”；二是在未利用土地方面，支持新區(qū)在土地整理和開發(fā)利用方面“先行先試”。

對于還沒有上升至國家戰(zhàn)略層面、普遍存在的眾多新區(qū)（甚至包括國家級新區(qū)在內(nèi)）發(fā)展問題也一直遭受質(zhì)疑，某些新區(qū)的圈地過熱、投資過熱、盲目上項目、對環(huán)境的破壞等行為屢受批評。“目前的新區(qū)應(yīng)該說在效果上要好于過去的各種‘區(qū)’，城市新區(qū)在城市邊緣設(shè)立，規(guī)劃都比較超前，在產(chǎn)業(yè)的選擇上比較追求高端，成為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和社會管理進(jìn)步的新區(qū)，是一個城市發(fā)展的新拓展?！标愐珜Υ吮硎?，“新區(qū)對環(huán)境的影響也是存在的，但是現(xiàn)代新區(qū)在規(guī)劃上還是充分考慮了環(huán)境因素。例如西咸新區(qū)、天府新區(qū)都是按照園林式城市規(guī)劃，引進(jìn)西方先進(jìn)的環(huán)保理念。產(chǎn)業(yè)上大都突出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)、結(jié)構(gòu)高端。新區(qū)代表的是對一個新區(qū)域的嘗試和引領(lǐng)，水平和層次都比較高，對生態(tài)的保護(hù)力度也會更大。”

我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略

1.推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)

堅持以線串點、以點帶面，推進(jìn)重慶、成都、西安區(qū)域戰(zhàn)略合作，推動呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關(guān)中－天水、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。

2.全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地

重點推進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、長吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)、哈大齊和牡綏地區(qū)等區(qū)域發(fā)展。

3.大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起

重點推進(jìn)太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群等區(qū)域發(fā)展。

4.積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展

推進(jìn)京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，重點推進(jìn)河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域發(fā)展，建設(shè)海南國際旅游島。

5.加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)扶持力度。

進(jìn)一步加大扶持力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，提高公共服務(wù)水平。繼續(xù)實施扶持革命老區(qū)發(fā)展的政策措施，貫徹落實扶持民族地區(qū)發(fā)展的政策，深入推進(jìn)興邊富民行動，實行地區(qū)互助政策，開展多種形式對口支援。

6.實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

按照全國經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成高效、 協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。

——《“十二五”規(guī)劃綱要》規(guī)劃