摘 要：本文淺析項目代建制造模式的現(xiàn)狀后，對代建模式下工程項目審計的必要性進行了充分剖析，并提出工程審計工作的思路建議。

關(guān)鍵詞：代建制；基建審計

中圖分類號：F285

文獻標識碼：B

文章編號：1008-0422（2012）05-0132-02

1 引言

《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》中要求，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設項目實施。近幾年來，我國各地都開始了對以經(jīng)營性政府投資項目和國有企業(yè)投資項目代建制的推行工作。伴隨著代建制的全面推行，在這種新型建設模式下如何開展基建審計工作成為了一個新的課題。

2 代建制的概念

“代建制”是指建設方選擇專業(yè)化的工程項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付給使用單位的項目建設模式。即在國有投資項目決策立項后，由建設方通過市場競爭方式委托工程管理公司進行項目可行性研究、初步設計、項目管理和工程監(jiān)理工作。建設方與工程管理公司是一種合同關(guān)系，工程管理公司接受建設方委托，通過代建方式按建設方要求完成項目建設從規(guī)劃、設計、招標、項目管理、竣工決算的全過程，按不同承包方式取得相應報酬。

3 代建模式的分類

代建模式按委托范圍可以分為全程代建和階段代建，全程代建是指從項目建議書批復開始至竣工驗收，對項目全過程代建管理；階段代建是指從初步設計批復開始至竣工驗收，對項目進行階段性代建管理。代建模式根據(jù)代建主體劃分可以分為企業(yè)代建和事業(yè)代建兩種。目前市場以階段代建和企業(yè)代建為主，但政府投資基礎(chǔ)設施則以事業(yè)代建為主。

4 代建模式下工程項目審計的必要性

4.1代建企業(yè)權(quán)利大、職責重、違法成本低且缺乏完善的監(jiān)督制約機制

在項目建設階段，代建單位負責完成編制項目可行性研究報告；項目規(guī)劃報建、可行性研究報告審批、有關(guān)手續(xù)報批工作；組織開展工程勘察、設計、施工、監(jiān)理和設備、材料等招標投標活動；組織項目的實施；申報年度投資計劃、項目用款報告，并向被代建單位報送工程進度及資金使用情況；組織竣工驗收、并向被代建單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。因此，代建人事實上履行了項目法人在項目建設過程中的全部職責。

根據(jù)我國現(xiàn)行的建設工程管理體制及《建筑法》的相關(guān)規(guī)定，我國實行的是業(yè)主、設計、勘察、監(jiān)督、施工五方負責制。各方責權(quán)利及其相互關(guān)系已經(jīng)相對固定并在相關(guān)的法律、法規(guī)中有明確的規(guī)定，在《建筑法》中沒有認可代建單位這一建設主體，法律層次的缺失及責任不清，又往往會出現(xiàn)多重的索賠和責任爭議。一旦出現(xiàn)法律糾紛業(yè)主很難置身事外，因此代建企業(yè)承擔的法律責任有限，失誤成本相對較低。

目前國家關(guān)于代建制除了《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》和《關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》等文件外，沒有其他的法律文件，沒有相對統(tǒng)一的“代建制”管理辦法，導致如何管理、監(jiān)督、考核、評價代建企業(yè)的工作成為一個難點，目前對于國有資產(chǎn)監(jiān)管相對完備，但代建企業(yè)以民營為主，造成了一個管理相對薄弱的一個部位，要確保國有投資不流失就必須加強審計監(jiān)督。

4.2代建企業(yè)資質(zhì)、從業(yè)人員素質(zhì)達不到從事代建服務的要求

由于“代建制”在我國尚屬推廣階段，國家在出臺“代建制”有關(guān)暫行規(guī)定或管理辦法時，沒有對代建單位的企業(yè)資質(zhì)和從事“代建制”管理人員的職業(yè)資格做出相應的明確規(guī)定或具體要求。目前，代建單位大多數(shù)是由監(jiān)理單位轉(zhuǎn)型而來，從事代建的單位管理水平高低不平和人員素質(zhì)良莠不齊，其人員結(jié)構(gòu)，業(yè)務水平，管理模式等距離代建制企業(yè)應具備的能力還相差甚遠，尤其是代建單位有工程承包經(jīng)驗，有設計能力又懂項目管理的人才更為缺乏，很難完成具有真正項目管理意義的完善的代建服務。由于項目審計制在我國已實行相當長的一段時期，各類審計機構(gòu)已積累了相對豐富的項目造價管理經(jīng)驗，因此在項目實施過程中，對項目實行全過程審計尤為必要。

4.3代理收費標準不高

關(guān)于“代建制”的代建單位服務費標準，目前國家沒有嚴格規(guī)定，財建（2004）300號文第四項“項目代建單位的代建管理費開支標準和核算辦法”的意見：其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定的建設單位管理費標準編制。但由于“建設單位管理費”標準較低，通常不超過項目投資的2%，故導致大部分項目的代建收費普遍較低，鑒于代建單位作為項目建設期間的法人，必須對工程項目建設全過程的質(zhì)量、投資、工期等負責，如果費用太少，則必然會為追求企業(yè)的經(jīng)濟效益和利潤而節(jié)約投資，從而忽視對工程的真正管理，甚至會與施工單位串通，滋生新的腐敗；或者采用部分管理費用向施工單位、監(jiān)理單位攤派或伸手要的方式，以解決或彌補代建費用偏低的問題和不足。因此如何監(jiān)管代建企業(yè)不發(fā)生上述行為，也需要加強基建審計。

5 代建制下基建審計的特點

5.1工程計價依據(jù)市場化

隨著投資管理體制改革的深入，傳統(tǒng)的概預算管理模式已被打破，2006年新定額的發(fā)布標志著工程造價管理已從過去“統(tǒng)一量、指導價、競爭費”正式過渡到“統(tǒng)一工程量計算規(guī)則，參照定額消耗量，放開價格，合同定價”的市場化計價模式。在統(tǒng)一工程量計量規(guī)則和消耗量定額的基礎(chǔ)上，建立以市場形成價格為主的價格機制，企業(yè)依據(jù)政府和社會咨詢機構(gòu)提供的市場價格信息和造價指數(shù)，結(jié)合企業(yè)自身實際情況，自主報價，通過市場價格機制的運行，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)有序的工程造價管理體系，達到合理使用投資、有效控制工程造價、取得最佳投資效益的目的。按照2006年湖南省定額要求，人工材料機械價格完全放開，費用計算趨向市場化，引導建設市場參與各方以工程量計算規(guī)則為依據(jù)，參照市場信息價及綜合費率，結(jié)合市場行情，以自主報價、合同定價的模式，適應了市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

5.2代建制下對工程造價審計工作的主要影響

在對工程造價審計中也出現(xiàn)《審計法》與《合同法》、《招投標法》缺乏銜接的矛盾。雖然《審計法》賦予了審計單位對國家建設項目和國家資金的使用進行審計監(jiān)督的法律權(quán)力，但某些地方出現(xiàn)了項目建設方與施工方通過惡意串通訂立閉口包干合同，侵吞國家建設資金?；蛘咴诠こ探ㄔO過程中，對基礎(chǔ)等隱蔽工程和施工單位、監(jiān)理單位等惡意串通，對基礎(chǔ)等隱蔽工程通過經(jīng)濟簽證等方式作假，侵吞國家財產(chǎn)。由于代建方僅僅是有代建資質(zhì)的工程管理公司，并不是真正的出資方，上面提到的刻意侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象在目前的代建領(lǐng)域更加容易存在。代建公司要負責設計招標、監(jiān)理招標、施工招標、造價咨詢單位招標等，項目從立項到竣工結(jié)算審計的全過程都是由他一手操辦。這無形中給了代建公司巨大的權(quán)利，他通過操作可以控制設計單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位、施工單位全面為他服務。并且可以把資料做得天衣無縫。最終結(jié)算時，一方面是審計單位依據(jù)《審計法》做出的審計決定，另一方面是建設方與施工方依據(jù)《合同法》和《招投標法》訂立的經(jīng)濟合同、經(jīng)濟簽證等。一旦發(fā)生法律糾紛，由于無效合同難以確認，法院判決結(jié)果往往對建設方不利。由于這種法律上的缺乏銜接，嚴重影響了審計機關(guān)在造價審計中行使審計監(jiān)督職權(quán)。一旦出現(xiàn)這種情況，在社會上帶來的影響是非常惡劣的。

6 代建制下國有投資工程審計應對思路

6.1將工程審計獨立于代建單位以外

工程審計可以采取社會審計和政府審計雙重審計，但必須獨立于代建單位以外，直接對建設單位出資方負責。建設單位出資方可在項目立項前自行招標確定社會審計單位，對該項目進行全過程跟蹤審計，并每月將審計情況書面報告建設單位出資方內(nèi)部審計部門，并經(jīng)過建設單位出資方內(nèi)部審計部門復核確認后使出資方對該項目發(fā)生的每一細目費用，心中有數(shù)。社會審計單位不受代建單位制約，它依法、依規(guī)獨立審計，保持公正、公平、實事求實。就項目造價的真實性和合法性對建設單位全面負責。

6.2強化過程審計

代建企業(yè)在代建過程中容易出現(xiàn)代建企業(yè)與施工企業(yè)惡意串通，簽訂包干合同；或是代建企業(yè)與施工企業(yè)及監(jiān)理單位聯(lián)手對基礎(chǔ)等隱蔽工程及經(jīng)濟簽證弄虛作假；或代建企業(yè)與設計單位串通造價咨詢機構(gòu)聯(lián)手提高設計標準、高估冒算后通過設計變更獲取節(jié)約分成等。如果不對代建企業(yè)實行嚴格的事前、事中、事后的全過程審計，將無法保障建設方的合法權(quán)益。

6.3探索工程造價審計“兩個延伸”，提高工程造價審計質(zhì)量

“代建制”給投資審計提出一個共同課題，那就是投資審計工作再不能只是在竣工驗收前實施一次審計，“一審定終生”的局面已難以維持。迫切需要我們投資審計關(guān)口向前延伸，向決策階段和前期工作延伸，在投資項目的估算、概算階段就開展審計。另一方面在真實、合法性審計的基礎(chǔ)上，項目的決策是否正確、項目最終實施效果如何，需要我們加以回答。我們要將投資審計工作向項目決策和前期階段延伸，要將投資審計向建成后的效益評審延伸。

6.4強化工程審計工作前期準備，提高審計效率

強化工程審計工作前期準備，是在投融資改革情況下審計關(guān)口前移的需要，也是提高投資審計工作效率，提高審計工作時效的要求。為強化投資審計工作前期準備，可以規(guī)范重大項目跟蹤審計工作，制定重大項目跟蹤審計辦法，編制重大項目跟蹤審計計算機工作底稿規(guī)范。還可以進一步改進重大項目跟蹤審計方式，為竣工結(jié)算準備條件。通過一定時期內(nèi)的跟蹤審計及時發(fā)現(xiàn)問題，形成階段性審計成果，最終完成竣工決算審計，更好地提高了工程造價審計工作效率。