摘 要：本文結(jié)合我國目前城市規(guī)劃中公眾參與的背景及特點，論述了公眾參與城市規(guī)劃存在的問題并提出了推動城市規(guī)劃中公眾參與的對策及建議，使公眾參與成為城市規(guī)劃體系中的一個必不可少的制度化、法律化的環(huán)節(jié)，這對我國城市的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾；公眾參與；法制建設(shè)；制度體系

Abstract:Combined with the background and characteristics of public participation in urban planning of our country， discusses the issue of public participation in urban planning and proposes countermeasures and advice on promoting public participation in urban planning. Thus， It Causes the public participation into an essential institution and the legalization link in the urban planning system. This has important practical significance to the development of our cities.

Keywords:the city planning；the public；public participation；legal construction；Institution system

中圖分類號：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-0422（2012）05-0072-02

1 引言

城市規(guī)劃是一定時期城市發(fā)展的計劃和各項建設(shè)的綜合部署，其目的是合理、集約利用城市土地，保護(hù)城市環(huán)境。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的依據(jù)。

公眾參與分為規(guī)劃制定時的公眾參與和規(guī)劃實施時的公眾參與。它起源于美國、加拿大，最初是為了穩(wěn)定民心，保持社會安定，而后上升到城市規(guī)劃制定、管理民主化的高度。

上世紀(jì)90年代初，公眾參與城市規(guī)劃的概念引入到我國規(guī)劃界，經(jīng)過近20年的發(fā)展，取得了一些成果。但總的來說，我國公眾參與城市規(guī)劃還處于象征性參與階段，目的化與功利化傾向比較嚴(yán)重，立法也相對滯后，參與缺乏制度性途徑，監(jiān)督機制也不完善。本文對我國城市規(guī)劃中公眾參與理論現(xiàn)狀、特點等進(jìn)行概述，以期為我國的城市規(guī)劃工作提供一些參考。

2 我國城市規(guī)劃中公眾參與的背景及其特點

2.1我國城市規(guī)劃中公眾參與的社會歷史背景

隨著改革開放不斷深入，中國的社會結(jié)構(gòu)也出發(fā)生了根本性的改變，其中較明顯的變化就是出現(xiàn)了社會分層。在社會學(xué)上，社會分層是根據(jù)一定時期的標(biāo)準(zhǔn)對某一社會體制中的各個不同的社會群體的劃分，體現(xiàn)了社會群體和個體的利益或資源的占有關(guān)系。

社會分層意味著公眾本身形成觀點迥異的若干群體和個體，他們的價值觀念很難一致。當(dāng)前許多城市中出現(xiàn)的居民缺少住房，而房地產(chǎn)市場上空置大量商品房的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，其原因就是對公眾需求把握不準(zhǔn)。規(guī)劃部門為了客觀、準(zhǔn)確地理解、概括公眾的多樣性需求，迫切希望公眾參與到規(guī)劃編制和決策中來。

2.2我國城市規(guī)劃中公眾參與的主體及動機特點分析

我國城市規(guī)劃的公眾參與主要涉及兩類主體：即市民、利益團(tuán)體。

市民是具有不同價值和目的的群體，他們中許多人不但難以考慮與其不直接有關(guān)而又高度概括的目標(biāo)，而且很難想象超越直接經(jīng)驗范圍以外的遠(yuǎn)期景象。市民參與的動機主要是表達(dá)意見，尋求民主。對于一般市民而言，他們更愿意參加與其利益直接相關(guān)的規(guī)劃活動。市民參與的目的是為了保證規(guī)劃的決定與他們的價值和目的一致，使他們的既得利益不受侵犯，從而減少規(guī)劃實施時遇到的障礙。然而，市民參與對抽象的、概括的、遠(yuǎn)期的規(guī)劃問題效果不佳，因此在組織市民參與時，規(guī)劃技術(shù)人員必須給予充分的知識支持和正確引導(dǎo)。

利益團(tuán)體對各種信息掌握得較多，對規(guī)劃決策的潛在影響也能夠做出技術(shù)性的判斷，但是他們?yōu)榱藢崿F(xiàn)自身利益往往不會考慮由此帶來的對外部經(jīng)濟(jì)的影響。利益團(tuán)體參與的動機主要是影響規(guī)劃，謀求私利。利益團(tuán)體參與規(guī)劃則更多的是為了尋租行為，即以開發(fā)投資為籌碼，改變甚至操縱規(guī)劃以謀求超額利潤。財力雄厚的大地產(chǎn)商抓住城市建設(shè)資金短缺這一弱點，經(jīng)常漫天要價、為所欲為，極大地?fù)p害了城市規(guī)劃的尊嚴(yán)，危害了城市的整體利益。因此，在決策中應(yīng)該正確區(qū)分“公意”與“眾意”，千萬不要被小集體利益所蒙蔽。

在我國的城市規(guī)劃中應(yīng)注意把市民、利益團(tuán)體這兩類主體與規(guī)劃人員和政府官員統(tǒng)一起來，共同決策、實施規(guī)劃。

3 我國當(dāng)前公眾參與城市規(guī)劃中存在的問題

由于特殊的歷史文化原因，我國的城市規(guī)劃中的公眾參與存在這樣或那樣的問題與不足。

雖然當(dāng)前我們的城市規(guī)劃工作也經(jīng)常說要提倡公眾參與，但實際參與的程度很少，很多只是征求有關(guān)方面意見，把規(guī)劃的成果在適當(dāng)?shù)膱龊闲麄饕幌?。在?guī)劃方案上報之前，僅僅只把成果向公眾展示并征求當(dāng)?shù)鼐用竦暮唵我庖?。這些做法雖能收到一定的效果，但和真正意義上的公眾參與規(guī)劃比較，還有較大的差距。

目前，我國城市規(guī)劃中的公眾參與在總體上仍基本停留在輿論作用層次上，存在著許多的不足，公眾參與還剛剛起步，任重而道遠(yuǎn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

1) 公眾參與城市規(guī)劃意識淡薄、技能較差；

2) 公眾參與城市規(guī)劃受市民的性別、年齡、職業(yè)等影響較大；

3) 公眾參與呈現(xiàn)多元化、重點化的趨勢；

4) 公眾參與城市規(guī)劃缺乏法律上的支持和制度上的保障；

5) 規(guī)劃師沒有發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)作用；

6) 公眾參與規(guī)劃的機制與制度不健全；

7) 公眾參與城市規(guī)劃的程度有限；

8) 公眾參與城市規(guī)劃的效果欠佳。

4 我國公眾參與城市規(guī)劃存在問題的原因分析

我國城市規(guī)劃中公眾參與并不令人滿意，一直停留在對公眾參與概念的表象化理解和實踐活動中的形式化運用上，與真正意義上的公眾參與還有一定的距離，尚是一種個體的自發(fā)行為。比較中西現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生和發(fā)展的歷程，從中可以窺見我國城市規(guī)劃公眾參與缺失的根本原因：城市規(guī)劃在發(fā)展過程中形成的強烈的政府干預(yù)意識；封閉的規(guī)劃過程；公眾參與城市規(guī)劃的法制基礎(chǔ)不健全；公民社會發(fā)育不成熟；法制建設(shè)落后，微觀層面法理依據(jù)缺失等。

5 推動和規(guī)范公眾參與城市規(guī)劃的對策建議

5.1加快公眾參與城市規(guī)劃的法制建設(shè)

首先要賦予公眾參與城市規(guī)劃的法律地位。目前在我國的城市規(guī)劃法規(guī)中，尚無公眾參與規(guī)劃立法的內(nèi)容規(guī)定。因此，在修訂城市規(guī)劃法規(guī)時，必須確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位。只有賦予公眾參與城市規(guī)劃的合法地位，公眾才能真正實現(xiàn)對公共事務(wù)的參與，體現(xiàn)城市規(guī)劃的立法為公，規(guī)劃為民。

其次，拓寬參與渠道，實現(xiàn)立法公開。一是要擴(kuò)大城市規(guī)劃立法文件公開的范圍，建立系統(tǒng)化的文件公開機制；二是要健全和落實城市規(guī)劃立法會議公開制度；三是要逐步建立起以聽證會為立法論證主導(dǎo)程序的制度。四是要強化和落實公眾參與立法的其他多種方式。

最后，要完善公眾參與城市規(guī)劃的實體性和程序性內(nèi)容。公眾作為參與城市規(guī)劃的主體之一，對規(guī)劃主管部門、相關(guān)行政機構(gòu)和行政人員在城市規(guī)劃和建設(shè)中的行為活動的監(jiān)督和制約作用是不可替代的。結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃的編制、審批、實施及行政復(fù)議中對公眾參與的內(nèi)容和程序應(yīng)進(jìn)行明確的規(guī)定。

5.2完善公眾參與城市規(guī)劃的制度體系

我國政治文明建設(shè)以民主為核心，以制度為載體，要真正使公眾在城市規(guī)劃過程中行使民主參政和民主議政的權(quán)力，實現(xiàn)對行使權(quán)力的監(jiān)督和制約，必須完善公眾參與城市規(guī)劃的制度體系。

第一，要將城市規(guī)劃管理部門職責(zé)定位在城市規(guī)劃的立項和執(zhí)行管理上，它是“游戲規(guī)則”的執(zhí)行者，而非制定者，同時必須建立公眾對規(guī)劃實施過程的全程監(jiān)督機制。

第二，建立開放型的規(guī)劃過程，摒棄城市規(guī)劃在政府及規(guī)劃管理部門的封閉系統(tǒng)中運作的陋習(xí)，提高規(guī)劃管理的透明度。

第三，建立公眾參與程度較高的規(guī)劃審批機構(gòu)和參與機制。

第四，建立公眾參與城市規(guī)劃的激勵機制。公眾參與中主動參與者大多是由于規(guī)劃關(guān)系到其自身的利益，這并不能體現(xiàn)民主化的廣泛參與。為了達(dá)到真正意義上的公眾參與，必須建立一種有效的激勵機制，來刺激公眾參與的積極性。對決策者而言，將開展公眾參與作為政績考核的一項重要內(nèi)容，也會激勵公眾參與城市規(guī)劃的開展。

5.3拓展公眾參與城市規(guī)劃的實施途徑

公眾參與城市規(guī)劃在得到法律和制度的約束后，對參與的實施途徑和程序也必須以法定的形式將其固定下來。借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國目前公眾參與城市規(guī)劃的一些作法，提出如下公眾參與城市規(guī)劃實旌途徑。

5.3.1方案確定階段

公眾參加與城市規(guī)劃的熱情不高，這固然與市民的規(guī)劃素質(zhì)不高，參與成本的制約以及切身利益的影響有很大關(guān)系，但規(guī)劃信息的通達(dá)性也是一個重要原因。所以，方案確定階段相關(guān)信息的有效發(fā)布和及時收集、處理與反饋是關(guān)鍵。

①發(fā)布信息。信息發(fā)布使公眾對建設(shè)項目的背景和前景有一個全面的了解，可以培養(yǎng)市民的興趣，激發(fā)其參與的欲望。

② 收集、處理與反饋信息。該項工作可以由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，各媒體協(xié)助進(jìn)行。信息收集的渠道很多，可以設(shè)置廣播電視熱線，接受公眾的反饋信息，也可以在不同場合開展咨詢活動，并聘請專家參加，與公眾面對面的交流，當(dāng)面聽取和收集意見，還可以設(shè)置專欄提供一個公開、公平的討論機會，從而使建設(shè)性的意見得以發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面可以利用internet網(wǎng)絡(luò)資源，設(shè)計專門的網(wǎng)站發(fā)布并收集建設(shè)項目的相關(guān)信息。

5.3.2方案優(yōu)選階段

方案的制訂由業(yè)主聘請規(guī)劃設(shè)計單位進(jìn)行。方案確定前，可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等將供選方案向公眾全面展示，也可以置于不同的場所展示，至于反饋信息的收集、處理可以參照方案確定階段的做法進(jìn)行，并將公眾投票結(jié)果通過媒體、網(wǎng)絡(luò)向市民公布。方案的最終確定可采取以專家為主，公眾代表、政府官員組成的機構(gòu)(如城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會)實行票決。規(guī)劃部門根據(jù)整理出的市民的建設(shè)性建議、專家的建議和政府的意見，提出方案改進(jìn)要求，由規(guī)劃設(shè)計單位進(jìn)一步完善設(shè)計。

5.3.3方案實施階段

可由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)定期通報規(guī)劃的實施情況，市民可以就實施過程中出現(xiàn)的問題或是可能出現(xiàn)的問題提出意見或建議，由規(guī)劃部門對其進(jìn)行匯總、處理，并與公眾交涉，實現(xiàn)真正的互動，使規(guī)劃不斷完善。

6 結(jié)論

在我國，近年來隨著社會的發(fā)展與公眾自身素質(zhì)水平的不斷提高，公眾自主意識日益增強，公眾參與政府各項決策尤其是城市規(guī)劃決策熱情高漲，規(guī)劃已不再是公眾對規(guī)劃結(jié)果的被動了解與接受，而逐漸成為一種主動參與，已由單純的政府行為轉(zhuǎn)向政府與人民群眾互動的公眾決策行為，公眾參與成為推動我國規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的強大動力，建立健全一種開放的公眾參與的城市規(guī)劃制度已勢在必行。

本文試圖努力使城市規(guī)劃中的公共參與觀念更加清晰、明確，把握現(xiàn)時環(huán)境下的城市管理與規(guī)劃情況，以適應(yīng)社會發(fā)展和民主建設(shè)的需要，從多個方面反應(yīng)廣大人們的要求與利益，為構(gòu)建和諧社會做好理論與思想上的準(zhǔn)備，為廣大城市管理與規(guī)劃者提供參考，以便做出更加正確的、符合社會發(fā)展規(guī)律以及人民群眾利益的政策安排。

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