摘 要：文章以江西省武寧縣沙田新區(qū)開發(fā)模式為例，探討以政府為主導(dǎo)的SOD模式即政府通過社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的新區(qū)開發(fā)模式具體策略，以期為中國城市化的健康發(fā)展及新區(qū)建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：SOD模式；城市新區(qū)；空間遷移；“生熟”地價(jià)差；開發(fā)時(shí)序

Abstract:SOD model is a new area development model led by the government and propelled by infrastructure construction. Taking as an example the new area development mode of Shatian New Area in Wuning Country， Jiangxi Province， this paper discusses the specific strategies based on the government-led SOD model， in order to provide reference for China’s urbanization and new area construction.

Keywords:SOD model；new urban area；space migration；price differentials between raw land and cultivated land；development timing

中圖分類號：TU984.17

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1008-0422（2012）05-0069-03

1 研究背景

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國步入快速城市化發(fā)展階段，隨著城市化人口和用地規(guī)模的擴(kuò)大，城市老城區(qū)中隨之出現(xiàn)了一系列經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題和環(huán)境問題，建設(shè)城市新區(qū)，成為現(xiàn)代城市發(fā)展的必然選擇。

武寧縣位于江西省西北部，湘鄂贛邊界，先后獲得全國社會(huì)文化先進(jìn)縣、全國市容環(huán)境綜合整治優(yōu)秀縣、全國創(chuàng)建文明小城鎮(zhèn)示范點(diǎn)、全國生態(tài)示范縣、國家衛(wèi)生縣城等榮譽(yù)稱號。為了刺激城市的進(jìn)一步發(fā)展，緩解老城區(qū)的社會(huì)壓力，武寧縣政府積極挖掘有發(fā)展?jié)摿Φ纳程镄聟^(qū)作為突破口來擴(kuò)大城市規(guī)模，視為城市尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和發(fā)展機(jī)會(huì)的重大舉措和戰(zhàn)略支點(diǎn)。

2 研究范圍及概念界定

2.1研究范圍

武寧縣沙田新區(qū)位于武寧縣縣城西側(cè)的黃塅鎮(zhèn)，東起沙田河，西至羅家山，北起廬山西海之濱，南至武寧一中、楊家山，總用地面積約503.96hm2（見圖1）。

2.2概念界定

2.2.1 SOD模式

SOD（Service-Oriented Develo-pment）是近年來我國城市規(guī)劃與建設(shè)中產(chǎn)生的一種新方式。所謂SOD，就是通過社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式，即城市政府利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢，通過規(guī)劃將行政或其他城市功能進(jìn)行空間遷移，使新開發(fā)地區(qū)的市政設(shè)施和社會(huì)設(shè)施同步形成，進(jìn)一步加大“生熟”地價(jià)差，從而同時(shí)獲得空間要素功能調(diào)整和所需資金保障。一個(gè)成功的經(jīng)典案例，是當(dāng)年青島市政府出讓了老城區(qū)用地，而率先進(jìn)入新區(qū)，實(shí)現(xiàn)了城市功能轉(zhuǎn)移、空間疏解與優(yōu)化、政府財(cái)政狀況改善等多重目標(biāo)。

2.2.2城市新區(qū)

城市新區(qū)是地處城市周邊、經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、發(fā)展時(shí)間相對較晚，依托其母城劃出一定范圍的區(qū)域。對城市新區(qū)實(shí)施開發(fā)建設(shè)、實(shí)行特殊的經(jīng)濟(jì)開放政策和管理體制，能夠疏散中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，促進(jìn)老城區(qū)的健康文明發(fā)展，拉動(dòng)整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善城市的整體規(guī)劃。

2.2.3遷移

遷移作為一個(gè)詞語時(shí)，它的意思是離開原來的所在地而另換地點(diǎn)或由于自然力的作用從一地移向另一地。在心理學(xué)中，它指的是是一種學(xué)習(xí)對另一種學(xué)習(xí)的影響，指在一種情境中獲得的技能、知識或態(tài)度對另一種情境中技能、知識的獲得或態(tài)度的形成的影響。而在本文指的是某些城市功能在空間上由一個(gè)地方向另一個(gè)地方的轉(zhuǎn)移。

2.2.4“生熟”地價(jià)差

“生地”向 “熟地”的轉(zhuǎn)換就是一個(gè)升值的過程，“生地價(jià)”指的是未完成“七通一平”的地塊地價(jià)，由土地使用權(quán)出讓金和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)組成，僅為土地有償使用的部分，投資者需自行或委托開發(fā)公司進(jìn)行受讓土地的開發(fā)工作；“熟地價(jià)”指的是提供“七通一平”(即完成動(dòng)拆遷、具備“道路、供水、供電、通訊、煤氣(天然氣)、排雨水、排污水”市政條件的)地塊或?yàn)椤拔逋ㄒ黄健?，即完成土地征用和?dòng)拆遷、具備“道路、供水、供電、通訊、排水”條件的地塊地價(jià)。兩者的地價(jià)差稱之為“生熟”地價(jià)差。

3 武寧縣沙田新區(qū)的開發(fā)定位

依據(jù)編制完成的《江西省武寧縣總體規(guī)劃修編（2007-2020）》，沙田新區(qū)是武寧城市的重要組成部分，是武寧城市行政主中心和城市服務(wù)業(yè)副中心，為城市未來發(fā)展的主要地區(qū)，是實(shí)現(xiàn)“山水武寧”城市戰(zhàn)略目標(biāo)的重要發(fā)展區(qū)域（見圖2）。

具體功能包括：

（1） 武寧縣政治中心：作為武寧縣政府所在地，本地區(qū)將承擔(dān)縣級行政辦公職能。

（2）城市服務(wù)業(yè)副中心：憑借良好的環(huán)境條件及交通區(qū)位，結(jié)合廬山西海的旅游開發(fā)，大力發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)和城市服務(wù)業(yè)，包括濱水休閑、旅館、旅游商務(wù)以及城市高端商品的零售批發(fā)等。

（3）居住功能組團(tuán)：依托良好的依山傍水環(huán)境條件及交通區(qū)位，發(fā)展中高端居住，城鎮(zhèn)生活配套建設(shè)、商品住宅開發(fā)、舊村改造等多項(xiàng)內(nèi)容。

4 武寧縣沙田新區(qū)開發(fā)的規(guī)劃理念

通過對武寧縣總體規(guī)劃與沙田新區(qū)開發(fā)定位的解讀，并結(jié)合對沙田新區(qū)發(fā)展條件的認(rèn)知和充分利用自身獨(dú)特的區(qū)位條件與環(huán)境基礎(chǔ)上，確定沙田新區(qū)開發(fā)的規(guī)劃理念如下：

4.1“高起點(diǎn)、示范性”

對于可持續(xù)發(fā)展的新城區(qū)而言，前瞻性的規(guī)劃和建設(shè)具有重要意義，良好的生態(tài)格局、高效便捷的城市交通、完善的城市公共服務(wù)以及適當(dāng)超前的基礎(chǔ)設(shè)施，將對未來城市建設(shè)起到非常積極深遠(yuǎn)的影響。

4.2“綠色”

以尊重和保護(hù)自然環(huán)境為前提，有限度地進(jìn)行建設(shè)性開發(fā)，保護(hù)現(xiàn)有植被和水體，盡量利用現(xiàn)有地形地貌和原生植物，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，充分利用綠色能源，減少市政消耗與生態(tài)污染，做到功能建設(shè)區(qū)與生態(tài)綠化區(qū)緊密結(jié)合，以綠色為主題塑造多樣化的城市公共空間，提供居民健康生活的載體。

4.3“宜居”

沙田新區(qū)規(guī)劃建設(shè)以“宜居”作為重要目標(biāo)，在發(fā)展建設(shè)中應(yīng)充分借鑒宜居城市的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)提高“交通方便快捷”、“公共服務(wù)完善”、“城市干凈整潔無污染”、“空氣質(zhì)量好”等城市環(huán)境相關(guān)指標(biāo)。

4.4“功能性”與“經(jīng)濟(jì)性”相結(jié)合

強(qiáng)調(diào)城市功能組團(tuán)之間的明確分工和職能完善，處理好新城與舊城、新城與周邊區(qū)域等關(guān)系，使城市整體功能協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，遵循投入產(chǎn)出的一般規(guī)律，厲行節(jié)約，強(qiáng)調(diào)土地價(jià)值的孕育和整體的可操作性。

5 武寧縣沙田新區(qū)SOD開發(fā)模式具體策略

基于以政府為主導(dǎo)的SOD新區(qū)開發(fā)模式，將老城區(qū)行政功能空間遷移至沙田新區(qū)，整理出讓老城區(qū)行政用地獲取新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并同步進(jìn)行進(jìn)行社會(huì)服務(wù)設(shè)施及市政設(shè)施的配套建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大 “生熟”地價(jià)差，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，為新區(qū)的下一步建設(shè)與老城區(qū)相關(guān)服務(wù)設(shè)施的完善提供資金支持，從而最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國最美縣城的城市發(fā)展戰(zhàn)略（見圖3）。

5.1行政辦公功能的空間轉(zhuǎn)移

行政辦公功能從老城區(qū)向沙田新區(qū)的轉(zhuǎn)移猶如一針強(qiáng)心劑，給社會(huì)帶來了巨大的社會(huì)示范效應(yīng)和心里預(yù)期效應(yīng)，堅(jiān)定了市場及市民對沙田河新區(qū)的開發(fā)建設(shè)美好前景信念與信心。

5.2老城區(qū)行政辦公用地的整理與選擇性出讓

新區(qū)的開發(fā)建設(shè)初衷不是為了逃避老城區(qū)在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，而正是為了解決其綠地面積少、城市環(huán)境質(zhì)量差、交通擁擠等問題。通過對老城區(qū)遷移后閑置的行政辦公用地進(jìn)行分類整理，統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)老城區(qū)的現(xiàn)狀及發(fā)展需要，合理配套建設(shè)公共綠地、廣場、停車場、公廁、農(nóng)貿(mào)市場等公共服務(wù)設(shè)施（見圖4），并有選擇地對其中的部分地塊進(jìn)行用地性質(zhì)變更，投入市場進(jìn)行商業(yè)與房地產(chǎn)開發(fā)，為新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金。武寧縣政府克服重重阻力，將行政辦公功能遷入沙田新區(qū)行政辦公中心，達(dá)到了挪活固定國有資產(chǎn)與堅(jiān)定市場信心的雙重目標(biāo)，并為老城區(qū)的改造創(chuàng)造了有利的空間及資金條件，顯示出政府主導(dǎo)模式的強(qiáng)大能量。

5.3新區(qū)市政設(shè)施和社會(huì)設(shè)施同步形成

通過利用老城區(qū)行政辦公用地變更出讓及BOT模式等方式籌措資金，用于沙田新區(qū)市政設(shè)施與社會(huì)服務(wù)設(shè)施的同步建設(shè)與形成，進(jìn)一步堅(jiān)定新區(qū)發(fā)展前景的市場預(yù)期，拉大新區(qū)土地的“生熟”地價(jià)差，為新區(qū)的下階段建設(shè)及老城區(qū)的改造整治提供雄厚的資金支持。沙田新區(qū)建設(shè)過程中，政府通過招商引資，通過土地資產(chǎn)做抵押，引入市場資金，成功解決了新區(qū)前期道路與橋梁建設(shè)的資金缺口，并成功提高了投資者與開發(fā)商對新區(qū)建設(shè)的關(guān)注度，為后期新區(qū)土地的成功出讓打下的堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5.4非飽和的適度土地市場供應(yīng)總量

通過政府壟斷的城市建設(shè)用地供應(yīng)體制，根據(jù)地塊的發(fā)展現(xiàn)狀、自然及人文資源條件、交通市政支撐條件、土地使用等多種條件進(jìn)行綜合考慮，有選擇地按時(shí)序進(jìn)行新區(qū)開發(fā)建設(shè)（見圖5），嚴(yán)格控制新區(qū)土地供應(yīng)總量，合理調(diào)節(jié)城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)總量，堅(jiān)持土地市場的健康有序發(fā)展，確保為新區(qū)建設(shè)及老城區(qū)改造提供穩(wěn)定可靠的資金來源。武寧縣政府通過統(tǒng)籌新老城區(qū)土地供量，根據(jù)城市發(fā)展實(shí)情實(shí)行土地限量非飽和供應(yīng)，最大限度地獲取了土地收益，這是沙田新區(qū)取得成功的又一重大保障。

5.5與市場互動(dòng)

兼顧公益性與經(jīng)營性，保障公益服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共利益與經(jīng)濟(jì)利益的平衡。通過政府對市場的合理引導(dǎo)及市場的積極響應(yīng)，緩解了政府的資金壓力，同時(shí)帶動(dòng)市場的積極性，形成了政府與市場互動(dòng)雙贏的局面。在沙田新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，政府通過采取共同建設(shè)、誰投資誰受益、公共項(xiàng)目與商業(yè)及房地產(chǎn)項(xiàng)目打包出讓等方式，合理利用市場資金，增強(qiáng)市場對新區(qū)開發(fā)建設(shè)的參與積極性，為我國城市新區(qū)開發(fā)過程中瀕繁遇到的資金瓶頸問題提供了成功的解決方式，值得借鑒。

6 結(jié)語

城市新區(qū)的建設(shè)是為了更好地解決城市化發(fā)展過程中帶來的種種社會(huì)問題，從而達(dá)成建設(shè)宜居的生活環(huán)境的初衷。而以政府為主導(dǎo)的SOD模式則為我們提供了一種通過新老城區(qū)良性互動(dòng)的新區(qū)開發(fā)思路。本文通過對武寧縣沙田新區(qū)的SOD開發(fā)模式具體策略的探討，希望對國內(nèi)其他新區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供借鑒意見。