[摘要]通過對韓國“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”進(jìn)行全面的剖析，分別從定位、目標(biāo)、策略及議程4個方面對韓國智慧政府構(gòu)建框架進(jìn)行了描述，著重介紹計(jì)劃實(shí)施的5大議程，并對計(jì)劃實(shí)施后的預(yù)期成果進(jìn)行了展望。最后，在對我國智慧政府的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，提出把電子政府的服務(wù)性及智能性放在首位等的發(fā)展建議。

[關(guān)鍵詞]智慧政府 電子政府 電子政務(wù) 韓國

1 引 言

1999年，我國40多個部委信息主管部門共同倡議、發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”。10多年過去，我國電子政務(wù)的建設(shè)已逐漸走向完善，政府網(wǎng)站的集群規(guī)模、服務(wù)效率也已今非昔比，但仍然存在一些亟待解決的問題[1]。

我國“十二五”規(guī)劃《綱要》明確提出，未來5年要大力推進(jìn)國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合提升政府公關(guān)服務(wù)和管理能力[1]。一方面，國家在政策層面上要求我國的電子政務(wù)向智能化和服務(wù)化轉(zhuǎn)變；另一方面，智慧城市正在我國如火如荼地建設(shè)，已有多個城市在“十二五”規(guī)劃中明確提出建設(shè)“智慧城市”的目標(biāo)，而電子政務(wù)作為“智慧城市”建設(shè)的核心，“智慧政府”的概念應(yīng)運(yùn)而生。有學(xué)者認(rèn)為，智慧政府是電子政務(wù)發(fā)展的新階段[2]，是電子政務(wù)的必由之路， 是解決我國目前電子政務(wù)服務(wù)性、智能化不足問題的良藥。但也有學(xué)者認(rèn)為，從“智慧地球”、“智慧國”到“智慧城市”，再到“智慧政府”，這更像一種概念的濫用，治標(biāo)不治本[3]。

從國外對“智慧政府”的具體實(shí)踐來看，大致按國家的發(fā)展程度出現(xiàn)了兩個陣營。第一陣營為發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家在電子政務(wù)進(jìn)程中起步較早，所以有著良好的信息化背景。在政府信息化建設(shè)達(dá)到一定程度后，許多發(fā)達(dá)國家提出了基于公民服務(wù)的“信息化+智能化”的電子政務(wù)建設(shè)新階段，即智慧政府（smart e-government/smart government）。例如，美國的加利福尼亞州為提高政府服務(wù)的績效及服務(wù)度，提出了智慧政府建設(shè)框架（smart government framework）[4]；較著名的還有韓國公共行政與安全部（MOPAS）提出的智慧政府實(shí)施計(jì)劃[5]以及新加坡在“智慧國”建設(shè)中對智慧政府的要求。第二陣營為欠發(fā)達(dá)國家。這類國家政府信息化建設(shè)起步較晚，甚至處于零起步的狀態(tài)，這也暗示著這些國家在進(jìn)行政府信息化建設(shè)與規(guī)劃時，能夠直接借鑒最前沿的經(jīng)驗(yàn)，嘗試一步做到最好。這一類的案例有2003年非洲在信息化“E-Africa”的初始規(guī)劃中[6]，提出了智慧政府的建設(shè)，通過信息化和技術(shù)來加強(qiáng)對基本公民優(yōu)先權(quán)的保障；還有印度的安得拉邦（印度的一個欠發(fā)達(dá)的州）在電子政務(wù)建設(shè)中，提出了不能僅靠技術(shù)來解決現(xiàn)有問題，要建設(shè)智慧政府，建設(shè)基于IT技術(shù)并以服務(wù)為主的智慧政府[7]。

我國智慧政府概念的提出皆晚于上述兩類國家。鑒于我國智慧政府的發(fā)展正處于初始階段，本文將探究智慧政府的具體含義，并以韓國“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”為主要研究對象，探討智慧政府的建設(shè)模式，為中國智慧政府的發(fā)展提出建議。

2 概念

2.1 電子政務(wù)的發(fā)展階段

一個國家電子政務(wù)的發(fā)展大多經(jīng)歷了以上幾個過程。首先，從電子政務(wù)發(fā)展歷程上看，世界各國無一

例外地經(jīng)歷了從“辦公自動化”開端向電子政務(wù)發(fā)展的歷程，20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)90年代初，為我國政府信息化的起步階段，也是我國興起辦公自動化的階段。其次，“政府上網(wǎng)”是電子政務(wù)建設(shè)的一個重要的部分，也是電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)程中的重要部分， 1999年1月，我國40多個部委的信息主管部門共同倡議發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”。之后便是“電子政府”的建設(shè)，要求實(shí)現(xiàn)一個利用現(xiàn)代信息技術(shù)建成的跨越時間、地點(diǎn)、部門邊界的全天候的“虛擬政府”，發(fā)展至今，已開始了突出智能化及服務(wù)化的政府信息化——“智慧政府”的建設(shè)進(jìn)程，如圖1所示：

2.2智慧政府

智慧政府的概念在政府信息化的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了智能化及服務(wù)化，強(qiáng)調(diào)利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、知識管理等技術(shù)，提高政府辦公、監(jiān)管、服務(wù)、決策的智能化水平，更好地為公民提供方便、個性化的服務(wù)[2]。簡單來說，智慧政府是指通過將政府服務(wù)與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務(wù)、參與政府活動并與政府交流的新型政府。

智慧政府的特點(diǎn)應(yīng)從5個方面來闡述[8]：①無縫性。要求政府的服務(wù)需連接及整合多個部門，提供以人為本的、綜合的及可個性化定制的服務(wù)。②移動性。強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)移動電子政府，能隨時隨地為公民提供方便的服務(wù)。③隨時性。政府的服務(wù)應(yīng)是在任何時間都可獲取的。④實(shí)時性。服務(wù)回應(yīng)系統(tǒng)要能實(shí)時地回應(yīng)公民的需求。⑤集成性。先進(jìn)的服務(wù)基于共同繁榮，政府的服務(wù)要充分考慮到那些被疏遠(yuǎn)的社會階級和公民的參與度及交流度。

3 智慧政府實(shí)施計(jì)劃——韓國

2011年3月，韓國公共行政與安全部（Minister of Public Administration And Security）構(gòu)建了“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”[8]，有力地幫助韓國繼續(xù)蟬聯(lián)了《全球電子政務(wù)調(diào)查結(jié)果》第一的位置[9]。這些年來，韓國電子政務(wù)的發(fā)展一直保持世界先進(jìn)水平，并且其順應(yīng)時代發(fā)展提出的“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”，為其未來5年電子政務(wù)的更進(jìn)一步發(fā)展奠定了厚實(shí)的基礎(chǔ)。因此，本文將對該計(jì)劃的背景、框架、實(shí)施措施等進(jìn)行一個全面的剖析，為我國智慧政府的發(fā)展提出借鑒性的建議。

3.1計(jì)劃實(shí)施背景

3.1.1背景 韓國實(shí)施“智慧政府”計(jì)劃的背景有三：①自從韓國在由聯(lián)合國發(fā)布的《2010 年全球電子政務(wù)調(diào)查結(jié)果》中排名第一之后，韓國需要一個有效的發(fā)展戰(zhàn)略來幫助它在全球的電子政務(wù)發(fā)展中保持領(lǐng)先的地位[10]，需要從還在進(jìn)步之中的電子政務(wù)走向領(lǐng)先的保持者。②韓國需要下一階段的電子政務(wù)戰(zhàn)略來保持IT環(huán)境的智能化。從大環(huán)境來看，云計(jì)算、Web2.0/3.0等技術(shù)崛起，智能的IT時代已經(jīng)到來，從國內(nèi)環(huán)境來看，韓國智能手機(jī)的用戶2010年底已經(jīng)達(dá)到700萬人，預(yù)計(jì)將在2013年突破2 500萬人，達(dá)總?cè)丝诘?0%。這些都促使韓國政府快速適應(yīng)智能IT時代的到來。③韓國政府面臨著許多社會問題，如出生率的降低、人口老齡化、氣候問題、社會兩極化等，并且未來社會發(fā)展的趨勢要求政府需實(shí)現(xiàn)更多的個性化的服務(wù)及構(gòu)建穩(wěn)健的社會安全網(wǎng)絡(luò)。這使得韓國政府需要一個靈活的電子政府策略來應(yīng)對未來社會環(huán)境的變化。

3.1.2 智慧政府計(jì)劃的由來 韓國智慧政府的計(jì)劃是其2008年電子政府總體規(guī)劃融合韓國現(xiàn)階段形勢后的升級。

由圖2可以簡單看出韓國自1996年以來電子政務(wù)及國家信息化發(fā)展的進(jìn)程。智慧政府發(fā)展的規(guī)劃可以說是韓國整個電子政務(wù)發(fā)展歷程中循序漸進(jìn)的成果，它建立在2008年的一個電子政務(wù)的總體規(guī)劃之上，并考量了現(xiàn)階段電子政務(wù)的弊端及韓國的社會環(huán)境，從利用智能化技術(shù)，突出服務(wù)公民的角度提出了“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”，目標(biāo)是在2015年建成智慧政府。

3.2智慧政府的構(gòu)建框架

韓國“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”的框架從定位、目標(biāo)、策略及議程4個部分來描述，韓國智慧政府的總體定位是“與公民一起實(shí)現(xiàn)世界頂級的電子政府”，充分體現(xiàn)了服務(wù)于民的思想。本文著重描述計(jì)劃中智慧政府實(shí)施的策略與實(shí)施的議程（見圖3）。

3.2.1實(shí)施策略 韓國智慧政府的實(shí)施策略可概括為4個方面：①智慧政府要求政府的開放性。一方面政府需保證公民能方便地獲取公共信息與服務(wù)；另一方面政府的工作及運(yùn)作需保證透明度。②智慧政府要求政府服務(wù)和IT技術(shù)進(jìn)行整合。從服務(wù)方面說，需做到個性化服務(wù)的整合；從技術(shù)角度，需做到多渠道的整合，如電腦、智能手機(jī)、智能電視間的技術(shù)整合。③智慧政府要求政府與第三方或私營機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合作。政府在提供政務(wù)服務(wù)時需擴(kuò)展合作伙伴，與私營部門、非政府組織等共享信息，實(shí)現(xiàn)跨文化及跨機(jī)構(gòu)的合作。④可持續(xù)的綠色增長。政府在構(gòu)建智慧政府時需通過綠色的IT系統(tǒng)來達(dá)到低碳的目標(biāo)，并且實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的各個相關(guān)者共同發(fā)展的目標(biāo)。

3.2.2實(shí)施議程 韓國為智慧政府的實(shí)施提出了五大議程。五大議程的確定是為了應(yīng)對信息化范式及未來社會環(huán)境的變化，同時也是對現(xiàn)有電子政務(wù)的改進(jìn)。圖4為5個議程的產(chǎn)生及對應(yīng)關(guān)系。

?實(shí)現(xiàn)世界頂級的移動電子政務(wù)。移動電子政務(wù)意味著在移動通信的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)服務(wù)、行政管理及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。分以下三個方面來進(jìn)行：①需要促進(jìn)移動電子政務(wù)服務(wù)的發(fā)展。移動電子政務(wù)要求政府主要的服務(wù)向移動的范式轉(zhuǎn)化，例如移動電子政務(wù)門戶網(wǎng)站的建設(shè)；還要求能提供根據(jù)位置定位的創(chuàng)新型移動服務(wù)。②需要加強(qiáng)公共部門移動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一方面需要加強(qiáng)快速、安全的寬帶無線基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為全國無線網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)做準(zhǔn)備；另一方面，需要建設(shè)移動通信的安全保障系統(tǒng)。③通過私有部門利用公共信息創(chuàng)造附加的價值。通過建立全國資源共享網(wǎng)站（data.go.kr），增強(qiáng)公共信息的披露，并支持網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和預(yù)防政府?dāng)?shù)據(jù)作假，這些功能都能為政府信息和政府服務(wù)創(chuàng)造出額外的價值。

?建立一個安全可靠的社會。通過應(yīng)用智能IT技術(shù)來對預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)難、防范犯罪、應(yīng)對食品危機(jī)以及完善社會福利的建設(shè)，以此實(shí)現(xiàn)一個能讓公民安全、安心生活的社會。①需要提供實(shí)時、智能、公共安全的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。政府需要為社會當(dāng)中處于不利地位的社會群體建立犯罪預(yù)防及應(yīng)對系統(tǒng)；為促進(jìn)災(zāi)難預(yù)防與提前應(yīng)對而建立綜合的災(zāi)難管理系統(tǒng)等。②擴(kuò)大公共醫(yī)療保險服務(wù)的范圍。一方面需建立健康食品系統(tǒng)（雜貨食品、農(nóng)產(chǎn)品、家畜和水生產(chǎn)品等）；另一方面要建立疾病預(yù)防管理系統(tǒng)等。③發(fā)展個性化定制的全國社會保障系統(tǒng)。將各個部門和單位的社保信息聯(lián)合，建立通用的利用系統(tǒng)；建立滿足個性需求的社會福利系統(tǒng)，例如為多元文化的家庭提供整合的支持服務(wù)等。

?提倡“智慧工作”來平衡工作及生活。提倡人們改變工作方式，提倡從努力工作向智慧工作轉(zhuǎn)化，這樣能使公民不受時間和地點(diǎn)限制地高效、智能地工作。①建立和擴(kuò)大基于IT技術(shù)的智能工作環(huán)境。加大對智能工作中心的引進(jìn)以及創(chuàng)建包括視訊會議及電話辦公的基于IT技術(shù)的工作環(huán)境。②為智能化工作提供基礎(chǔ)。例如，建立工作時間靈活的服務(wù)系統(tǒng)以及個性評估系統(tǒng)，并且在各公共部門間建立一個智能工作委員會；或是在公共部門中尋找成功案例來營造智能工作的文化氛圍等。③建立基于知識管理的數(shù)字整合管理系統(tǒng)[11]。在多個部門間建立合作管理及信息共享利用系統(tǒng)；通過智能IT技術(shù)（Web3.0、4D等）來提升行政管理服務(wù)水平。

?通過與公民交流提供個性化的服務(wù)。通過社會化媒體和開放信息政策來增加公眾對政府治理的參與，為公眾提供定制的綜合服務(wù)（電子政務(wù)服務(wù)）：①為公眾的參與和與誰溝通提供多種渠道（透明及開放的政府）。通過社會性媒體等渠道增強(qiáng)公眾對社會治理的參與度；加大對主要國家政策、信息和預(yù)算的實(shí)時披露力度。②為公共提供定制的綜合服務(wù)。向著更加個性化及整合化的方向改善服務(wù)；通過提高公職人員的素質(zhì)來提升電子政務(wù)的建設(shè)；促進(jìn)公眾對電子政務(wù)服務(wù)的使用（通過使用頻率來反映）。③通過提供定制的服務(wù)來增加商業(yè)競爭力。增加支持企業(yè)活動的專門窗口服務(wù)；增加與全球商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的連接等。

?建立強(qiáng)大的電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。電子政務(wù)的可持續(xù)發(fā)展依賴于基礎(chǔ)設(shè)施。構(gòu)建強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施可以保證電子政務(wù)服務(wù)的可靠及不中斷：①建立統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)環(huán)境。標(biāo)準(zhǔn)化的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)可以為殘疾人員及貧困人員提供更方便的服務(wù)；統(tǒng)一的電子政務(wù)環(huán)境可以防止信息化的功能紊亂，以此構(gòu)建一個可靠的信息化社會。②全國信息資源的有效運(yùn)用。例如，基于云計(jì)算服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施；為全國的信息資源建立一個公共利用的系統(tǒng)等。③應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊，加強(qiáng)隱私保護(hù)。為了應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊對IT環(huán)境的改變，需要建立政府的技術(shù)備份中心；更需要加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)信息和個人隱私的保護(hù)。④建立一個平衡的IT生態(tài)系統(tǒng)。一方面需要加快公共信息化工程的進(jìn)度，另一方面需要為在公共部門建立一個可靠的IT生態(tài)系統(tǒng)來夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 智慧政府的實(shí)施預(yù)期

韓國政府預(yù)期在2015年實(shí)現(xiàn)的智慧政府與現(xiàn)有的電子政府有諸多不同，下文的比較主要以人為主體展開?，F(xiàn)有電子政府與智慧政府的比較，充分體現(xiàn)出了智慧政府的智能化和服務(wù)化，以及智慧政府超越電子政府的優(yōu)越性，如圖5所示：

4 我國智慧政府的實(shí)施現(xiàn)狀

目前在中國，智慧政府相對于智慧城市等是一個相對較新的概念，目前并沒有針對智慧政府建設(shè)的總體規(guī)劃。

雖然智慧政府的建設(shè)并沒有在政策級得到具體的體現(xiàn)，但 “十二五”規(guī)劃《綱要》對電子政務(wù)服務(wù)化及智能化的要求，標(biāo)志著我國電子政府有著向智慧政府方向發(fā)展的趨勢。我國智慧政府研究及建設(shè)的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：

?理論界對智慧政府概念的理解有一定的偏差，過多地強(qiáng)調(diào)了智能化及信息化，而把對公眾的服務(wù)性放在了次要的位置。如我國把智慧政府劃分為“智能辦公”、“智能監(jiān)管”、“智能服務(wù)”和“智能決策”[3]，認(rèn)為智慧政府是信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展（如云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等）的產(chǎn)物，忽略了其實(shí)信息技術(shù)的發(fā)展僅是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的基礎(chǔ)及輔助，并不是推動電子政務(wù)發(fā)展的動力。而韓國等國在對智慧政府建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃時把服務(wù)導(dǎo)向、公眾需求放到了首要的位置，而將信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為是對智慧政府發(fā)展的重要輔助支持。

?我國智慧政府的建設(shè)似乎已經(jīng)起步，并且初具規(guī)模，但總體上沒有具體規(guī)劃，相對零散，不夠系統(tǒng)。比如，在災(zāi)難的預(yù)防及應(yīng)對方面，我國現(xiàn)有的成果有“宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)”，在智能技術(shù)的支持下對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險[12]。此外，我國各級政府還有針對不同工作的決策支持系統(tǒng)、信息分析中心等。這些智能化系統(tǒng)的建設(shè)從小的方面體現(xiàn)了我國目前電子政務(wù)的智能化發(fā)展趨勢，但從宏觀總體上看，并沒有對智慧政府的建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃并制定實(shí)施目標(biāo)。

5 結(jié)論與建議

韓國“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”為韓國建設(shè)世界頂級電子政務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對我國電子政務(wù)的建設(shè)有著重要的借鑒意義。通過對該計(jì)劃的總體分析及對我國智慧政府實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，試對我國未來電子政務(wù)的建設(shè)有以下幾點(diǎn)建議：

?需要在“十二五”規(guī)劃《綱要》的指導(dǎo)下，將電子政府的服務(wù)性置于首位。韓國在智慧政府的總體規(guī)劃中一直強(qiáng)調(diào)要將政府為導(dǎo)向的電子政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)化為公民為導(dǎo)向的服務(wù)。目前我國在電子政務(wù)建設(shè)中過多地強(qiáng)調(diào)了信息技術(shù)的建設(shè)，但其首要任務(wù)應(yīng)是以公民為中心，將服務(wù)性放在電子政務(wù)放在建設(shè)的首位。

?需要提升對智慧政府的認(rèn)識，將建設(shè)智慧政府作為電子政務(wù)建設(shè)的下一個重要目標(biāo)，對智慧政府的建設(shè)實(shí)現(xiàn)總體的規(guī)劃。從韓國的經(jīng)驗(yàn)來看，智慧政府實(shí)施計(jì)劃極大地推動了韓國電子政務(wù)的發(fā)展，使其達(dá)到了世界領(lǐng)先的水平。許多欠發(fā)達(dá)國家也將智慧政府的建設(shè)納入電子政務(wù)建設(shè)的總體規(guī)劃。我國也應(yīng)該盡快對智慧政府進(jìn)行深刻的理解，對智慧政府的建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃。

?韓國在智慧政府建設(shè)中的許多具體議程值得我們借鑒。如韓國進(jìn)行總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要建立移動電子政務(wù)，讓電子政務(wù)能隨時隨地為公民提供服務(wù)；強(qiáng)調(diào)要建立知識型電子政務(wù)，將各部門各單位的信息進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，為公民提供一站式的系統(tǒng)服務(wù)；還強(qiáng)調(diào)在政府部門中實(shí)現(xiàn)智能辦公，公職人員可以打破時間及地點(diǎn)的限制，高效方便地工作等。許多具體的措施可能在我國還很難去籌劃，但其作為一種電子政務(wù)領(lǐng)域的先進(jìn)思維和思想，值得我們?nèi)ニ伎冀梃b。

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[作者簡介] 王舒月，女，1991年生，本科生。