鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，經(jīng)常出現(xiàn)財政困難導(dǎo)致工資欠發(fā)、財政赤字不斷擴大、實際債務(wù)負擔沉重等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難已是不爭的事實。伴隨著農(nóng)村稅費改革，危機日益加劇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政亟待轉(zhuǎn)型。

發(fā)展歷程

湖南省耒陽是中國農(nóng)耕文化的發(fā)祥地，它的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)歷了以下幾個階段的發(fā)展：

1984年成立財稅所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有了財政機構(gòu)。當時的職能是稅收征管、預(yù)算管理、會計核算，主要職能是農(nóng)業(yè)四稅的征收，這種局面一直延續(xù)到1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)。

1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)以后，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和各種集資款的收取大幅提高，財稅所從1996年正式成立了機構(gòu)，設(shè)立了負責(zé)人，更名為財政所。征收職能有所弱化，征收的壓力主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政所的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化提到了議事日程。在這之前，由于業(yè)務(wù)管理和人員各方面的原因，會計基礎(chǔ)工作已經(jīng)到了必須引起重視的時候了。經(jīng)過五年時間的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計基礎(chǔ)工作得到了大幅提高。

2002年農(nóng)村稅費改革，取消“五統(tǒng)三提”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只收取農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)村兩級的運轉(zhuǎn)只靠兩稅附加來維持。2002年至2004年三年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政最緊張的時期，各種支出矛盾日益突出，基本運轉(zhuǎn)都成困難，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)了挪用專項資金的情況。

2005年取消農(nóng)業(yè)稅至今是一個全新的局面，中央轉(zhuǎn)移支付資金解決鄉(xiāng)村兩級的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，種糧補貼一年比一年多，各項補助資金和專項資金向“三農(nóng)”傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行了一次徹底的轉(zhuǎn)型，職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，從以前的征收職能為主轉(zhuǎn)向服務(wù)和監(jiān)管職能為主。

工作比以前更難了

馬水鄉(xiāng)位于耒陽市東北部，總面積129平方公里。轄20個行政村，193個村民小組，種糧直補面積28589.1畝。根據(jù)現(xiàn)行的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制，財政收入全部上繳，干部職工工資由市財政全額負擔，鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源于上級轉(zhuǎn)移支付、烤煙稅分成收入和煤炭相關(guān)稅費征收工作經(jīng)費結(jié)余。

2011年，馬水鄉(xiāng)可支配財力有：鄉(xiāng)級轉(zhuǎn)移支付50.3萬元、烤煙稅分成及工作經(jīng)費結(jié)余65萬元、煤炭相關(guān)稅費征收工作經(jīng)費結(jié)余20萬元，合計135.3萬元。

從財政收入結(jié)構(gòu)看，2011年馬水鄉(xiāng)財政總收入是在三個煤礦都超能力完成任務(wù)的情況下才完成了市里的國地稅任務(wù)，而今年的局面是三個煤礦有兩個都一直關(guān)閉，只有一個煤礦處于復(fù)工狀態(tài)，稅源嚴重不足，烤煙稅分成受氣候、價格等因素影響不是很穩(wěn)定。

整個來說稅源不足，可用財力穩(wěn)定性差，而支出是剛性的，每年的支出都在增長，而鄉(xiāng)級轉(zhuǎn)移支付連續(xù)7年不變，其他收入又不穩(wěn)定，現(xiàn)有財政狀況不能對全鄉(xiāng)的基本運轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展提供有力的財力保障。而且今后的財政要向公共財政轉(zhuǎn)移，這點財力確實難上加難。

馬水是個農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)，以前的水利基礎(chǔ)設(shè)施都已經(jīng)老化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要求越來越迫切，鄉(xiāng)財政只能靠上級安排的水利專項資金和一事一議資金來解決這些問題，鄉(xiāng)財政很難再拿出更多的財力投入到這方面，很多問題得不到解決，同時又有新的矛盾產(chǎn)生。

2005年取消農(nóng)業(yè)稅以來，財政所的工作從外界來看是輕松了、職能少了，同時出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處境堪憂的聲音。8年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作證明，鄉(xiāng)財政的工作比以前更多了，難度更大。

財政所的一個重要職能就是為農(nóng)民服務(wù)好，要保證惠農(nóng)資金發(fā)放的及時、準確和方便。馬水鄉(xiāng)2011年發(fā)放的各項惠農(nóng)補貼達25項，總金額740萬元，項目資金388萬元，鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)經(jīng)費及其他各項資金658萬元，還有未通過鄉(xiāng)財政的教育、水利、交通項目資金1330萬，全年財政所監(jiān)管的資金總額達3116萬元，同時，財政的惠農(nóng)資金、資金項目都在增加。

在取消農(nóng)業(yè)稅以后，財政所機構(gòu)和人員都保持著原樣。但隨著中央對農(nóng)業(yè)的投入越來越大，基層財政的作用與地位越來越重要?，F(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置和人員配備顯得與職能不相稱。財政所承擔的工作需要更強的獨立性和更多的高素質(zhì)工作人員才能適應(yīng)。特別是資金監(jiān)管方面尤為突出，資金監(jiān)管是新形勢下財政工作的重中之重，也將成為基層財政工作的主要職能。

馬水現(xiàn)在行使監(jiān)管職能面臨幾大難題：

監(jiān)管的依據(jù)只是各級的部門文件，沒有一件綜合性明確財政監(jiān)管職能的法律文件。

機構(gòu)獨立性有待加強，目前財政所雙重管理，業(yè)務(wù)管理歸財政局管，日常工作歸鄉(xiāng)政府管，工資人事關(guān)系在市局，日常性補助及工作經(jīng)費由鄉(xiāng)財政管理。作為鄉(xiāng)政府的職能部門來監(jiān)管鄉(xiāng)政府的支出行為很不現(xiàn)實，監(jiān)管其他部門的支出行為由于部門利益關(guān)系也會存在抵觸思想而不主動配合，財政所處于一種尷尬的兩難局面。不管失職，管了又很難到位，同樣要承擔監(jiān)管的責(zé)任。

工作量太大，人手不足，經(jīng)費不足?，F(xiàn)在凡是財政資金財政所都有監(jiān)管責(zé)任，全年監(jiān)管的資金總量達3316萬元，項目近百個，靠財政所4個人要監(jiān)管到位顯然不現(xiàn)實。

部門之間協(xié)調(diào)性有待加強。其他各職能部門出于部門利益的考慮對財政的主動性監(jiān)管存在一定的抵觸情緒，主動參與的積極性不高，而且部門的要求沒有財政部門的要求這么嚴，造成財政“一頭熱”的局面。

（作者系湖南省耒陽市馬水鄉(xiāng)財政所所長）

諫言獻策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支：

1、增加鄉(xiāng)村兩級轉(zhuǎn)移支付力度，增強支出保障能力，確保鄉(xiāng)村兩級正常運轉(zhuǎn)和公共財政建設(shè)的需要。明確組長誤工工資，保證最基層組織的穩(wěn)定性以有效地發(fā)揮作用。

2、合理核定鄉(xiāng)政府基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費基數(shù)，加強預(yù)算執(zhí)行的力度，設(shè)置可支配財力浮動范圍，建立鄉(xiāng)政府“蓄水池”功能，做到穩(wěn)中有增，確保收入的穩(wěn)定性。

3、合理確定基層稅收基數(shù)，加大基層增收激勵機制，提高基層增收積極性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能履行和隊伍建設(shè)：

1、制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方面的法律文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能職責(zé)及相關(guān)部門的職能職責(zé)，做到有法可依。制定切實可行的管理制度，明確財政所管理的節(jié)點與相關(guān)職責(zé)，做到準確定位。制定操作性強的實施細則，加強財政管理的執(zhí)行力，做到操作規(guī)范。

2、提高財政所的獨立性，實行“垂直管理”，設(shè)為副科級單位，機構(gòu)獨立、人員獨立、經(jīng)費獨立。

3、加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作經(jīng)費投入，在各被監(jiān)管單位設(shè)立財政資金監(jiān)管信息員，將監(jiān)管工作拓展到最前沿，確保監(jiān)管工作正常、高效運行。

4、加強人員配備，加強培訓(xùn)，保證財政所工作的人員需要，提高財政所工作人員水平，確保基層財政工作的順利開展。

5、嚴格責(zé)任追究，確保財政管理工作的有序開展。