為了滿足社會(huì)需要，政府采用了購(gòu)買公共服務(wù)的形式。但隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍逐漸擴(kuò)大，問題也日益增多。

制度滯后與環(huán)境限制

從國(guó)家立法的角度看，目前我國(guó)政府采購(gòu)管理的立法基礎(chǔ)還存在薄弱環(huán)節(jié)，一些法律和地方法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容已十分滯后，需要及時(shí)進(jìn)行修訂。從基層實(shí)踐看，基層政府部門購(gòu)買公共服務(wù)還沒有專門的管理制度，實(shí)際操作時(shí)大多根據(jù)政府采購(gòu)、部門預(yù)算和國(guó)庫集中支付等其他相關(guān)制度來保障；關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)制度化建設(shè)的探索，還僅限于個(gè)別政府職能部門職能和縣區(qū)。

此外，各級(jí)財(cái)政預(yù)算公開工作處于剛開始階段，地方政府部門預(yù)算中關(guān)于政府采購(gòu)資金的預(yù)算還比較籠統(tǒng)，沒有將購(gòu)買物品類和服務(wù)類支出予以明確，有的地方對(duì)此編報(bào)不全，所以即使對(duì)社會(huì)公開了，公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的需求并不了解，限制了政府購(gòu)買公共服務(wù)工作的開展。

社會(huì)組織是世界各國(guó)基本公共服務(wù)的主要提供者之一。由于歷史及體制原因，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育尚不充分，特別是基層，社會(huì)組織發(fā)展水平還不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，機(jī)構(gòu)規(guī)模小，組織能力弱，資金緊張、人才不足，服務(wù)水平普遍不高，導(dǎo)致政府在向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)時(shí)選擇有限。

政府購(gòu)買服務(wù)多是針對(duì)一時(shí)一事的暫時(shí)性政策，從政府方面看，當(dāng)前比較突出的問題是，按照有關(guān)法律規(guī)定，社會(huì)組織要獲得合法的登記注冊(cè)手續(xù)，必須先找到一個(gè)相關(guān)部門作為主管單位，并且對(duì)資金、活動(dòng)場(chǎng)所的要求都很高，即便登記注冊(cè)成功，也很難享受到稅收優(yōu)惠、資金資助等政策待遇。這些法律規(guī)定不但限制了社會(huì)組織的“出生”，也限制了社會(huì)組織的生長(zhǎng)發(fā)育能力，包括為社會(huì)提供公共服務(wù)的能力；而社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力受到限制，本身又限制了他們向政府“出售”公共服務(wù)、獲得政府資金支持的機(jī)會(huì)，這就反過來對(duì)他們的生長(zhǎng)發(fā)育能力形成了更大的限制。

資金管理跟不上

從實(shí)踐看，政府購(gòu)買公共服務(wù)涉及的服務(wù)項(xiàng)目分散在政府各個(gè)職能部門，財(cái)政部門僅僅在資金分配、監(jiān)管等方面行使職能，而相關(guān)部門的基本公共服務(wù)目標(biāo)及資金存在交叉現(xiàn)象，由于缺少綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買公共服務(wù)工作，很容易導(dǎo)致基本公共服務(wù)提供效率降低，從而降低財(cái)政資金的使用效率。加上地方政府部門為了直接調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、在運(yùn)行管理中往往首先求助于行政權(quán)力而不是市場(chǎng)機(jī)制。

上級(jí)政府相關(guān)部門對(duì)政府購(gòu)買基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要求不一樣，對(duì)基層政府購(gòu)買基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也不相同，致使基層政府購(gòu)買基本公共服務(wù)基本上處于自發(fā)試點(diǎn)階段，地方政府容易出現(xiàn)應(yīng)付官差，實(shí)際工作流于形式的狀況。

財(cái)政資金使用效益大打折扣，主要表現(xiàn)為：

一是資金渠道不暢。目前已開展政府購(gòu)買基本公共服務(wù)試點(diǎn)的地方政府，向社會(huì)組織購(gòu)買基本公共服務(wù)的資金也只是政府用于提供基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的一部分，本應(yīng)用于提供基本公共服務(wù)的彩票公益金等非稅收入資金，則尚未納入政府購(gòu)買基本公共服務(wù)范圍。政府購(gòu)買基本公共服務(wù)資金渠道單一、總量偏小，難以滿足政府購(gòu)買基本公共服務(wù)的需要。

二是績(jī)效管理制度缺失。由于政府購(gòu)買基本公共服務(wù)尚處于試點(diǎn)階段，雖然有少數(shù)地方政府出臺(tái)了政府購(gòu)買單項(xiàng)基本公共服務(wù)的實(shí)施意見，但在購(gòu)買基本公共服務(wù)的績(jī)效方面缺乏量化考核，加上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效考核工作亟待改進(jìn)，服務(wù)質(zhì)量也難以保證。

三是效率評(píng)價(jià)體系尚未建立。一定數(shù)量的財(cái)政資金是否購(gòu)買了盡可能多的基本公共服務(wù)，或者購(gòu)買一定數(shù)量的基本公共服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否最少，沒有合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行衡量。

對(duì)策選擇

政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)新興的實(shí)踐，在一定時(shí)期主要通過紅頭文件的方式加以規(guī)范具有一定合理性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，以規(guī)范性為主、以法律為輔的規(guī)制格局亟需改變，法律必須承擔(dān)起相應(yīng)的規(guī)制任務(wù)。對(duì)《政府采購(gòu)法》加以修訂，確立其作為政府購(gòu)買公共服務(wù)基本法的地位。

通過修訂《政府采購(gòu)法》，明確購(gòu)買公共服務(wù)的范圍、社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的資質(zhì)條件、社會(huì)組織信息公開義務(wù)的范圍及界限等一般性規(guī)定；對(duì)于不同類別公共服務(wù)類型，也應(yīng)立法明確承擔(dān)公共服務(wù)職能社會(huì)組織的人員配備、設(shè)施設(shè)備、組織結(jié)構(gòu)等條件以及政府購(gòu)買的具體程序、責(zé)任劃分等；制度建設(shè)應(yīng)予及時(shí)跟上。加強(qiáng)制度建設(shè)有助于政府購(gòu)買公共服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展，為更多的社會(huì)組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造平臺(tái)。在制度的保障下，政府應(yīng)該加強(qiáng)公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)程度，確保社會(huì)組織提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高政府資源的利用效率。

同時(shí)，為保證政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，政府就應(yīng)該放寬服務(wù)類社會(huì)組織的管制，加大培育和發(fā)展的力度，并且盡可能保證社會(huì)組織的獨(dú)立性。

對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制應(yīng)加快改革步伐，盡早轉(zhuǎn)變事業(yè)單位的財(cái)政支持方式，實(shí)現(xiàn)“以錢養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變，最終形成政府以購(gòu)買服務(wù)方式向事業(yè)單位提供經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)提供公共服務(wù)的多少來確定資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)對(duì)事業(yè)單位實(shí)行法人制度，規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制。對(duì)其工作人員組織業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，使其成為具備專業(yè)素質(zhì)的社工，為保證和壯大公共服務(wù)隊(duì)伍提供保障。要簡(jiǎn)化社會(huì)中介組織的審批手續(xù)，放寬服務(wù)類社會(huì)組織的管制，加大培育和發(fā)展的力度，并且盡可能保證社會(huì)組織的獨(dú)立性。

政府有關(guān)部門還應(yīng)認(rèn)真研究制定支持社會(huì)組織發(fā)展的信用擔(dān)保政策，支持社會(huì)組織的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)。

行為規(guī)范

將政府購(gòu)買公共服務(wù)全面納入政府采購(gòu)管理，編制并發(fā)布《政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目目錄》，加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算管理。完善政府采購(gòu)管理體系，解決公共服務(wù)內(nèi)容、范圍邊界模糊，購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)和合同管理不統(tǒng)一，市、區(qū)聯(lián)動(dòng)性和部門協(xié)同性差等問題。

目前，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目或服務(wù)項(xiàng)目外包，是國(guó)際上政府購(gòu)買公共服務(wù)的普遍方式。而購(gòu)買崗位，是在社會(huì)組織發(fā)育不充分、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全的背景下，為緩解公共服務(wù)供給不足矛盾而采取的過渡性措施。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府購(gòu)買崗位的階段性特征，在今后的實(shí)踐中，購(gòu)買崗位要和相應(yīng)的項(xiàng)目結(jié)合或直接向購(gòu)買項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，最終以購(gòu)買項(xiàng)目取代購(gòu)買崗位。

同時(shí)，要建立政府購(gòu)買公共服務(wù)支出資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，從而提高資金的使用效率。一是拓寬資金來源。除了政府財(cái)政資金投入外，要引導(dǎo)鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本投入，拓寬基本公共服務(wù)投資渠道。如對(duì)社會(huì)組織舉辦的規(guī)模較大、前景較好、市場(chǎng)急需的公共服務(wù)設(shè)施，財(cái)政部門可通過貼息方式予以支持。對(duì)社會(huì)組織舉辦用于提供基本公共服務(wù)的設(shè)施由當(dāng)?shù)刎?cái)政給予一次性建設(shè)補(bǔ)助，支持社會(huì)組織的發(fā)展。

二是建立問責(zé)機(jī)制。保證基本公共服務(wù)的質(zhì)量、水平、效益，必須建立政府購(gòu)買基本公共服務(wù)職能缺乏服務(wù)責(zé)任追究制度，將基本公共服務(wù)績(jī)效與提供基本公共服務(wù)的主體及相關(guān)責(zé)任人工作職責(zé)掛鉤，確保政府購(gòu)買基本公共服務(wù)的健康進(jìn)行。

三是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買資金使用的監(jiān)督。隨著金財(cái)工程的全面投入使用，財(cái)政資金流程主要通過國(guó)庫集中支付系統(tǒng)進(jìn)行，確保財(cái)政資金流程的安全可靠與高效。

四是建立績(jī)效管理機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)建立公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入多元化評(píng)估機(jī)制，同時(shí)要將基本公共服務(wù)績(jī)效管理與資金分配、政府責(zé)任目標(biāo)考核等工作機(jī)制相聯(lián)系，切實(shí)提高政府購(gòu)買基本公共服務(wù)的效益。

（作者供職于山東省郯城縣財(cái)政局）