目前我國農(nóng)村集體土地征收中存在濫征地、程序隨意、補(bǔ)償太低等問題，帶來許多社會(huì)矛盾，影響到社會(huì)的穩(wěn)定。未來集體土地征收應(yīng)該向以下四個(gè)方向來改革：

其一，要大大壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的應(yīng)該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。商業(yè)用地要按市場價(jià)由農(nóng)民與開發(fā)商共同解決。“公共利益”應(yīng)該有具體的規(guī)定，可以采取列舉的方式。

目前我國征地范圍太大，政府一手低價(jià)從農(nóng)民手中征地，另一手高價(jià)賣出，賺巨大的差價(jià)。在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強(qiáng)的賣地沖動(dòng)，導(dǎo)致我國非農(nóng)占用耕地?cái)?shù)量大、速度快，自1990年以來，我國平均每年流失耕地?cái)?shù)量為1000 萬畝以上，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

農(nóng)村征地必須界定為公益用處才能征用。2004年，全國人大常委會(huì)修改土地管理法并規(guī)定，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

目前我國農(nóng)村土地征用泛化“公共利益”，給多征濫占、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。國有土地房屋對(duì)公益的列舉規(guī)定可以進(jìn)行借鑒。公共利益被界定為 ： 國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。農(nóng)村集體土地一樣可以采取這種方法來界定，避免被濫用。

商業(yè)性用途的土地不能再通過國家先征收然后再轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行。用于非公益性的其他城市化用地，在符合政策允許的情況下，應(yīng)該采取市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發(fā)，政府不應(yīng)當(dāng)介入。

其二，采取什么樣的征地程序？一定要讓被征地農(nóng)民參與。

農(nóng)村土地征用程序性的作用忽視，即使有“論證”也只是走過場。過去的《土地管理法》對(duì)于集體土地征收程序規(guī)定過于簡單，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多農(nóng)民被同意，既沒有進(jìn)行公開的聽證，也缺少各種中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地、農(nóng)作物和地上附著物進(jìn)行評(píng)估，引起失地農(nóng)民的不滿，引發(fā)糾紛。新的立法需要妥善處理幾個(gè)問題，首先是所有的征收、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收決定，都應(yīng)有公眾參與；征用應(yīng)該程序化，包括如何啟動(dòng)、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)該細(xì)化。

其三，應(yīng)按非農(nóng)地市場價(jià)來補(bǔ)償，不能按農(nóng)地價(jià)補(bǔ)償，解決目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題。目前農(nóng)村土地征用最大的問題就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，主要是按農(nóng)地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，如征地土地補(bǔ)償金征用前3年內(nèi)的平均收成的6?10 倍。農(nóng)地通過征地變成非農(nóng)地，但補(bǔ)償卻按農(nóng)地價(jià)來補(bǔ)，這顯然不合理，未來補(bǔ)償應(yīng)該按照非農(nóng)地的現(xiàn)行市場價(jià)來進(jìn)行補(bǔ)償。

其四，一定要解決失地農(nóng)民的就業(yè)與安置問題。目前許多地方農(nóng)民失地失業(yè)，生活得不到保障，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。未來集體土地征收改革還必須要有一條，那就是一定要保證失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長。）