在討論農(nóng)民集體所有土地征收中的問題時(shí)，輿論幾乎把所有關(guān)注點(diǎn)都聚焦在提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例上，并把問題源頭直指其背后的“土地財(cái)政”，新一輪征地制度改革已經(jīng)大勢(shì)所趨。日前，記者專訪了中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英，他解讀這些問題的觀點(diǎn)似乎不同于輿論的大多數(shù)。

土地增值收益農(nóng)民該得多少？

《新理財(cái)》：在我國，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模越來越大，但是因?yàn)橹贫壬洗嬖诘囊恍﹩栴}，使得征地成為農(nóng)村目前最尖銳的矛盾之一，目前國內(nèi)自上而下普遍認(rèn)為應(yīng)該提高農(nóng)民獲得的補(bǔ)償。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，該草案當(dāng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是修改了對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度，有業(yè)內(nèi)人士推測，農(nóng)民從集體所有土地征收中獲取的土地增值收益有望大幅提高。您如何評(píng)價(jià)這一動(dòng)向？

黨國英：平均來講有所增加是對(duì)的，但是我還是有個(gè)獨(dú)立的看法。我認(rèn)為說農(nóng)民拿到的土地增值收益少，這個(gè)問題本身需要討論。一方面，我們看到北京郊區(qū)的農(nóng)民在土地被征收之后忽然暴富，說明這些情況在全國不一樣。

另一方面農(nóng)民的土地分成耕地和建設(shè)用地兩個(gè)類別，它們是不一樣的。耕地被征之后，如果用途不變化，基本上沒什么增值，關(guān)鍵是耕地征了之后轉(zhuǎn)變用途成為建設(shè)用地產(chǎn)生增值，問題在于這個(gè)增值部分，農(nóng)民該不該得？

這其實(shí)是一個(gè)政治學(xué)的規(guī)則。因?yàn)檎鲇诠彩聞?wù)考慮做出一個(gè)規(guī)劃，或者根據(jù)整體發(fā)展需要做出一個(gè)規(guī)劃，如果產(chǎn)生增值后，農(nóng)民該不該得這不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題，英國的法律就認(rèn)為農(nóng)民不該得。

以我的觀察，這幾年，農(nóng)民在耕地轉(zhuǎn)讓上拿到的錢并不算少。農(nóng)地價(jià)格一般是地租的8?10倍，我們以8倍計(jì)算，一畝地地租1000元錢，8倍就是8000元錢?，F(xiàn)在全國可能平均是3?5萬，這個(gè)實(shí)際上已經(jīng)是比較高的了。

但是在另外一塊征地的補(bǔ)償上，我們讓農(nóng)民吃虧了，那就是農(nóng)村的建設(shè)用地在征地的時(shí)候基本上跟農(nóng)地的價(jià)格差不多，地上設(shè)施進(jìn)行了補(bǔ)償，地下就跟一般農(nóng)地是一樣的，我認(rèn)為這是不對(duì)的。以我的觀點(diǎn)，這個(gè)就是按照市場的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，包括宅基地和村里其他的非農(nóng)土地，這是一個(gè)重大問題，過去一直沒有把它說清楚。

所以耕地少補(bǔ)償可以講得通，但是建設(shè)用地就要大大超過耕地補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)?，F(xiàn)在說在征地問題上農(nóng)民與政府矛盾尖銳，其實(shí)農(nóng)民的特點(diǎn)是只要給夠錢，他們是愿意被征地的。而地方政府不經(jīng)過報(bào)批大量占用土地那是另外一個(gè)問題，要解決這個(gè)問題需要國家管住規(guī)劃。

土地財(cái)政對(duì)與錯(cuò)

《新理財(cái)》：農(nóng)民集體所有土地征地制度的實(shí)施客觀上看確實(shí)盤活了一些土地資源，為當(dāng)?shù)卣畮砹司揞~可支配財(cái)力，但是這種發(fā)展方式不但被認(rèn)為不可持續(xù)，而且從現(xiàn)在情形上看，其中還存在利益分配機(jī)制不合理的問題，而形成這些問題的背后深層次原因則是土地財(cái)政的利益驅(qū)動(dòng)？

黨國英：地方搞土地財(cái)政，這個(gè)本身沒什么錯(cuò)誤，西方國家城市也可以搞，關(guān)鍵是要有約束，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地所有者有收益，地方政府也能從中受益的多贏局面。

但是現(xiàn)在的土地財(cái)政確實(shí)有問題，我認(rèn)為主要不是對(duì)農(nóng)民有傷害，或者說對(duì)農(nóng)民的傷害僅是一個(gè)方面，人們幾乎都忽視了，真正形成傷害的實(shí)際是城市里一部分住民。

地方政府通過招商引資求發(fā)展，許諾三通一平、七通一平，或者零地價(jià)甚至是負(fù)地價(jià)。按說公共財(cái)政不應(yīng)該出這個(gè)錢，這就需要在另外一塊土地上得到錢來補(bǔ)這個(gè)缺口，另外一塊土地就是房地產(chǎn)業(yè)，這是土地財(cái)政的一個(gè)意義。如此看來，真正利益受損的是城市里買房的人。

在征地上，如果征的是耕地，很難說農(nóng)民利益受損，如果征的是農(nóng)村的建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地，那么利益確實(shí)受損嚴(yán)重，而對(duì)這個(gè)問題往往我們又忽視了，所以對(duì)其補(bǔ)償?shù)姆绞骄褪前凑帐袌鰞r(jià)，再收一個(gè)暴利稅，因?yàn)槿绻鞘袌鰞r(jià)來補(bǔ)的話，那補(bǔ)的很高，就需要再加一個(gè)收入調(diào)節(jié)稅。另外地區(qū)之間也存在差異，需要稅收來調(diào)節(jié)。

提高農(nóng)民話語權(quán)

《新理財(cái)》：如今關(guān)于農(nóng)村集體土地征收問題的討論已經(jīng)很多，表象是農(nóng)民獲益少，背后的深層次原因是什么？您多次強(qiáng)調(diào)過產(chǎn)權(quán)改革。

黨國英：根本原因在于農(nóng)民沒有話語權(quán)，關(guān)鍵是要賦予農(nóng)民跟地方政府“討價(jià)還價(jià)”的權(quán)利，通過談判來確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從根本上解決問題還需要其他改革，但是“產(chǎn)權(quán)明晰”首先是有作用的。

其實(shí)中央十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出來要按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則”，完善農(nóng)村土地管理制度。產(chǎn)權(quán)明晰的核心是給農(nóng)民對(duì)征地說“不”的權(quán)利。政府只有在極為有限的情形下可以強(qiáng)制征地，并且要按照市場價(jià)補(bǔ)償，講法律程序。要廣泛的告訴農(nóng)民，他們有權(quán)利拒絕政府的征地要求。

如果沒有用途管制，僅僅靠產(chǎn)權(quán)改革，還不足以建立農(nóng)地保護(hù)機(jī)制，農(nóng)民自己在利益驅(qū)動(dòng)之下也愿意獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨大利益。解決用途管制問題有很大的難度，要多管齊下。除法治建設(shè)不完備這個(gè)明顯缺陷之外，相關(guān)部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作也是個(gè)問題。這些部門往往各司其職，協(xié)調(diào)起來很不容易，所以需要一個(gè)部門承擔(dān)更多的綜合協(xié)調(diào)職能。另外，各級(jí)土地規(guī)劃都必須成為法律；變更規(guī)劃要有法律程序。人民代表大會(huì)在制定相關(guān)法律時(shí)要有民主程序，讓各利益相關(guān)方充分討論。