2008年，浙江省嘉興市率先在全國試行“兩分兩換”農(nóng)村土地征用模式。目標(biāo)是在3年后把當(dāng)?shù)厮姆种灰陨系霓r(nóng)民變成“市民”。

“兩分兩換”就是把農(nóng)民的宅基地與承包地分開、搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)住房、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。

從制度設(shè)計層面來看，它是一種確立了政府、銀行和農(nóng)民“三位一體”的農(nóng)村土地征用模式。地方政府從組織角度和財政上支持宅基地復(fù)墾，目的是通過土地整理、集約利用土地，換取建設(shè)用地指標(biāo)。主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府組織開展，獲得的建設(shè)用地指標(biāo)在縣級政府與鄉(xiāng)級政府之間分配。政府用于支持宅基地復(fù)墾的資金，一方面來自建設(shè)用地出讓，另一方面利用縣級政府信譽(yù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貸款，這些資金主要用于農(nóng)民舊住宅拆遷補(bǔ)償、新建住宅小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。從改善居住環(huán)境和條件的角度看，農(nóng)民可以通過宅基地復(fù)墾獲得相關(guān)補(bǔ)貼，降低自身建房成本并且享受到新建小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。同時，通過政府組織的職業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)民可以到城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。而且，在土地復(fù)墾指標(biāo)交易前景好、政府信譽(yù)度高的情況下，銀行也愿意以預(yù)期的土地復(fù)墾指標(biāo)提供抵押信貸服務(wù)，從而獲得穩(wěn)定的利息收入。地方政府則通過土地復(fù)墾指標(biāo)的交易收入實現(xiàn)還本付息。

試點首選于嘉興表示這種“兩分兩換”的農(nóng)村土地征用模式的推行對“環(huán)境”有所要求。嘉興具有一定的經(jīng)濟(jì)實力，特別是近幾年在加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的時代背景下，公共財政向農(nóng)村傾斜的力度不斷加大，為“兩分兩換”的推行提供了財政保障。并且嘉興市已經(jīng)有大批農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)，他們中相當(dāng)一部分人已經(jīng)在城鎮(zhèn)置房定居，農(nóng)民的生產(chǎn)、就業(yè)方式已經(jīng)發(fā)生深刻變化。

從試點情況看，“兩分兩換”取得的成效較為明顯。但是同時也出現(xiàn)了一些問題。比如為確保土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，嘉興市許多試點鎮(zhèn)開設(shè)政府性投資開發(fā)公司或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，并統(tǒng)一規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金，這一租金普遍高于市場平均交易水平。這種土地流轉(zhuǎn)租金定價機(jī)制的政策化保障了農(nóng)民利益的同時給上述單位帶來了財政資金的壓力，若找不到實力雄厚的農(nóng)用地承租單位，或者缺乏穩(wěn)定的財政補(bǔ)貼，這種模式難以維持，還可能造成土地的閑置。