2008年，重慶在全國(guó)首創(chuàng)了一種土地市場(chǎng)化交易模式—地票。兩年后，重慶又啟動(dòng)了戶籍改革，計(jì)劃目標(biāo)是自2010年起的10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于當(dāng)?shù)乜側(cè)丝跀?shù)的1/3，自此重慶邁入了浩浩蕩蕩的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。就和大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)化相似，重慶采取的方式是土地?fù)Q戶籍，于是人們不難產(chǎn)生這樣的聯(lián)想，當(dāng)初地票制度的設(shè)計(jì)是在為這次城鎮(zhèn)化鋪路。

結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)，一地的城鎮(zhèn)化，似乎總是難逃“躍進(jìn)”窠臼，解決了土地的轉(zhuǎn)換卻沒能妥善處理好人的“城鎮(zhèn)化”，當(dāng)?shù)仄敝贫鹊母拍顒偙惶岢?，時(shí)任重慶市常務(wù)副市長(zhǎng)的黃奇帆曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)“大頭給退地農(nóng)民”，“讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)性收入有尊嚴(yán)的進(jìn)城”。

“地票”是農(nóng)村（尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村）的宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格審核產(chǎn)生的指標(biāo)。地票經(jīng)過重慶農(nóng)村土地交易所交易，可置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，納入新增城市建設(shè)用地計(jì)劃。

從制度提出時(shí)起，就有不少業(yè)內(nèi)人士對(duì)其提出贊許，即使到了今天，他們也仍然認(rèn)為重慶的地票制度是農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的一次良好創(chuàng)新。不過同時(shí)也表現(xiàn)出擔(dān)憂，如果地方政府假借農(nóng)民的名義，整理土地拿去交易，實(shí)際上農(nóng)民還是被動(dòng)的出讓土地。此后，確有調(diào)查者發(fā)現(xiàn)，重慶地票交易背后的收益分配并不明晰，即使在“中國(guó)地票第一村”的江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村，也同樣出現(xiàn)退地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款遠(yuǎn)沒達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的情況。

帶著這些疑問，記者專訪了重慶地票制度設(shè)計(jì)者之一、重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳悅。

《新理財(cái)》：結(jié)合地方實(shí)際來(lái)看，重慶推行地票制度改革的背景及推廣意義是什么？

陳悅：重慶市具有大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)并存的特殊山地結(jié)構(gòu)，使得大多數(shù)農(nóng)村居民點(diǎn)布局相當(dāng)分散，增加了配套設(shè)施建設(shè)的數(shù)量和使用成本，也增加了村莊道路等公共占地，一定程度上擠占了生態(tài)用地，分割了農(nóng)業(yè)用地，降低了土地利用效率。同時(shí)，改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)民外出打工的人數(shù)不斷增加，重慶農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)民宅基地出現(xiàn)大量閑置。為了解決這些問題，地票制度應(yīng)運(yùn)而生。

目前我國(guó)正在實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)不同功能區(qū)確定開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展方向。在現(xiàn)有人口分布格局和土地利用空間結(jié)構(gòu)下，如何通過資源要素的統(tǒng)籌配置，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心和人口分布向重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)集中，將是主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施要研究的重點(diǎn)課題。除了制定差別化的財(cái)政政策建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制外，探索以地票交易方式，通過市場(chǎng)機(jī)制有效配置土地資源，實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)之間遠(yuǎn)距離、大范圍的統(tǒng)籌配置建設(shè)用地，切實(shí)守住耕地紅線，保護(hù)草原、森林、濕地等生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，應(yīng)該成為今后我國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展土地制度改革的方向。

《新理財(cái)》：施行地票交易后，在收益分配上，重慶市政府多次強(qiáng)調(diào)“大頭給退地農(nóng)民”，在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民拿到了哪些“大頭收益”。

陳悅：農(nóng)民獲得的利益是綜合性的：一是農(nóng)民家庭的富余宅基地復(fù)墾后形成的地票，通過市場(chǎng)交易獲得了直接的財(cái)產(chǎn)收益。在扣除了城市新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)、農(nóng)民新居建設(shè)費(fèi)及搬遷補(bǔ)償費(fèi)、交易相關(guān)稅費(fèi)等成本后，通過招拍掛溢價(jià)部分，按照農(nóng)民家庭宅基地和村集體使用的建設(shè)用地兩種情況進(jìn)行不同的分配。宅基地形成的地票凈收益的85%分配給農(nóng)民家庭，15%由村集體統(tǒng)籌使用；集體使用的建設(shè)用地形成的地票凈收益全部由集體統(tǒng)籌使用。二是通過集中建設(shè)農(nóng)民新居，小區(qū)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施、文化設(shè)施、污水垃圾收集設(shè)施、水電氣訊配套設(shè)施等全部按新農(nóng)村建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配備，使農(nóng)民舊房換新房，居住條件得到極大改善，生活環(huán)境發(fā)生根本變化，農(nóng)民生活方式城鎮(zhèn)化具備了物質(zhì)基礎(chǔ)；三是宅基地整理形成的耕地或林地，由原住農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，增加了農(nóng)民家庭的承包地?cái)?shù)量，為其擴(kuò)大生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)收入提供了保障；四是村集體的地票收益用于建立農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)和發(fā)展公益事業(yè)，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，解除農(nóng)民的后顧之憂。

《新理財(cái)》：有業(yè)內(nèi)人士研究認(rèn)為，即便在地票制度下，城鎮(zhèn)邊緣居住的農(nóng)民的土地仍然面臨著以很少的補(bǔ)償被征用的威脅。地票制度也不能解決土地資源過分分割、農(nóng)業(yè)投入低效、資本匱乏等農(nóng)村土地集體所有制存在的問題。

陳悅：地票制度是在不突破現(xiàn)行所有制的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的交易，以證券化的形式和內(nèi)涵兩費(fèi)，即新增城市建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，使得農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)取得了空間流動(dòng)性特點(diǎn)和資產(chǎn)化特征，并通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間上轉(zhuǎn)移、價(jià)值上放大、性質(zhì)上轉(zhuǎn)變，縮小了城鄉(xiāng)土地價(jià)格的剪刀差，使農(nóng)民家庭使用的宅基地和村集體使用的建設(shè)用地真正成為可交易的資產(chǎn)，為村集體加快原始積累、農(nóng)民家庭提高財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件。因此，地票交易對(duì)邊遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)民家庭提高土地收益的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市近郊地區(qū)的農(nóng)民，重慶地票產(chǎn)生的地區(qū)也主要在邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村。城市近郊地區(qū)農(nóng)民征地拆遷補(bǔ)償不適合采取地票方式，而應(yīng)當(dāng)通過宗地交易利益分配機(jī)制的調(diào)整或拆遷補(bǔ)償方式的調(diào)整來(lái)解決補(bǔ)償過低的問題。

目前，我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，與此相適應(yīng)，必然帶來(lái)相關(guān)生產(chǎn)要素和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素，理應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重心轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，隨著人口轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。這既符合世界工業(yè)化、城市化的一般規(guī)律，又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。如果為數(shù)巨大的農(nóng)村土地，不納入統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)行城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌配置，必然帶來(lái)一邊是工業(yè)發(fā)展城市擴(kuò)容大量占用耕地，一邊是廣大農(nóng)村大量宅基地閑置浪費(fèi)，道路等基礎(chǔ)設(shè)施分割農(nóng)用地等問題。農(nóng)村建設(shè)用地以地票方式實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍置換，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的前提下，一方面農(nóng)村閑置土地有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題，通過整理復(fù)墾實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片；另一方面，城市建設(shè)用地在規(guī)劃指導(dǎo)下有計(jì)劃增加，解決城市建設(shè)用地緊張的矛盾，有效調(diào)劑了中心地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)用地空間分布，促進(jìn)土地集約利用和優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)提供了條件。

《新理財(cái)》：還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民只分享了地票交易的收入，而在地票落地，通過招拍掛出讓時(shí)，沒有在這一收益環(huán)節(jié)考慮農(nóng)民的利益。相反的意見則認(rèn)為，主城區(qū)包括近郊土地增值是公共財(cái)政及社會(huì)資本持續(xù)投入，所帶來(lái)的土地價(jià)格上升，而非地票本身帶來(lái)的升值。這種利益如補(bǔ)償于個(gè)體，會(huì)造成更大分配不公。您如何看待這個(gè)問題。

陳悅：對(duì)這個(gè)問題要從兩個(gè)層面去思考。一是要區(qū)分地票交易收益與地票落地后的宗地交易收益這兩種情況所針對(duì)的分配對(duì)象。對(duì)于拿出地票的農(nóng)民來(lái)說，他交易的只是一種建設(shè)用地使用權(quán)，原來(lái)實(shí)物土地的使用權(quán)仍然歸他所有，只是改變了用途，成為了農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，因此對(duì)于拿出地票的農(nóng)民來(lái)說只能分享地票交易的收益。而地票落地后的宗地招拍掛利益，應(yīng)當(dāng)由被征地拆遷的農(nóng)民分享。二是對(duì)于拿出地票的農(nóng)民來(lái)說，問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民是否作為交易主體進(jìn)行自主交易，在于農(nóng)民在地票交易收益中是否具有自主權(quán)。盡管在進(jìn)行宅基地整理形成地票前征得了農(nóng)民的同意，農(nóng)民是自愿將地票拿出來(lái)交易的，但是在交易過程中農(nóng)民卻脫離了交易現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)成交價(jià)格缺乏自主權(quán)。在進(jìn)行最初設(shè)計(jì)時(shí)，課題組內(nèi)部對(duì)此就有分歧。我個(gè)人認(rèn)為在做好新村規(guī)劃的前提下，對(duì)于農(nóng)民的宅基地，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主整理復(fù)墾，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)驗(yàn)收合格后形成地票，自主到重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，成交價(jià)格由農(nóng)民自主決定，成交利潤(rùn)按規(guī)定納稅，按一定比例（15%）給所有權(quán)人即村集體上繳交易利潤(rùn)，剩余所得應(yīng)當(dāng)全部歸拿出地票的農(nóng)民。