2012年，注定不平凡。

11月8日，萬眾矚目的“十八大”在北京召開，這將對中國的下一個十年，甚至更長遠(yuǎn)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

同時，今年也是鄧小平“南巡講話”二十周年。此時此景，公眾對改革的呼聲倍加關(guān)切。

……

回首2012，政府理財也走過了讓人回味的一年，潤物無聲，卻又驚心動魄。

不需要鮮花，不需要掌聲，對于政府理財人來說，需要的是“為納稅人理好財”的決心和勇氣。

本文梳理了2012年政府理財領(lǐng)域的幾大關(guān)鍵詞，讓我們一起觸摸2012年政府理財人的理財心經(jīng)。

關(guān)鍵詞一：改革紅利

改革，無數(shù)次激蕩著中國前進(jìn)的步伐，卻也陷入過停滯和彷徨。“舉什么旗，走什么路”是一個不得不回答的難題。

這即將過去的2012年，“改革”再次成為時代強(qiáng)音。“十八大”后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)在多個場合釋放出強(qiáng)烈信號。

“十八大”結(jié)束后的第六天，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)就在全國綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會上提出“改革是最大的紅利”，這也被很多人士解讀為十八大后中南海向外界釋放的改革信息。

李克強(qiáng)認(rèn)為，改革已進(jìn)入深水區(qū)，這既需要政治勇氣和膽識，同時還需要智慧和系統(tǒng)的知識。改革既要有頂層設(shè)計，又要尊重基層的首創(chuàng)精神。

下一步改革怎么走？改革紅利如何釋放？

有知名學(xué)者認(rèn)為，要從不斷完善制度著手，包括體制和機(jī)制。體制上注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，機(jī)制上注重過程調(diào)整。釋放改革紅利，要重點(diǎn)處理好四個方面的關(guān)系：法制與人制、效率與公平、政府與市場、集權(quán)與分權(quán)。

對于政府理財人來說，最為關(guān)切的是財稅體制改革?？v觀改革開放30多年的發(fā)展，財稅體制幾經(jīng)變革，取得了很大發(fā)展?？陀^來講，在近些年改革步伐有所減緩。而當(dāng)今，多種社會矛盾的爆發(fā)點(diǎn)，越來越集中體現(xiàn)在財稅體制上。因此，財稅體制改革仍需加大力度，在總體框架、運(yùn)行機(jī)制、法制建設(shè)等多方面進(jìn)一步完善。真正實(shí)現(xiàn)“國強(qiáng)民富”，讓每一個納稅人享受深化改革的紅利。

從更深遠(yuǎn)的意義來講，深化財稅體制改革，將會進(jìn)一步釋放行政體制改革，乃至政治體制改革的空間，這或許是公眾更為期待的改革紅利。

關(guān)鍵詞二：預(yù)算法修改

這是一件很重要的事情，被稱為“亞憲法”的預(yù)算法，在實(shí)行十幾年后，終于等來了第一次修改。

這是一件很奇怪的事情，《預(yù)算法》修改關(guān)系到每一個人，但是它的修改卻又是如此靜悄悄。

最令人擔(dān)心的是，假如此次預(yù)算法二審稿通過，業(yè)界認(rèn)為，這甚至是一種倒退，等到下一次修訂又將是遙遙無期。

現(xiàn)行政府理財中的種種弊端，似乎都可以在原有《預(yù)算法》找到根源，當(dāng)然，在預(yù)算法的“拉鋸戰(zhàn)式”修訂中，各種利益觥籌交錯。

比如預(yù)算的完整性、國庫的經(jīng)理權(quán)之爭、人大如何發(fā)揮應(yīng)有職能、預(yù)算公開如何細(xì)化、地方政府是否應(yīng)該具有發(fā)債權(quán)、地方政府財事權(quán)的平衡難題，等等，都需要去厘清。

此次《預(yù)算法》修改更多地只是一些細(xì)枝末節(jié)的改動，一些重要的核心理念和條款，并未真正觸及。“預(yù)算法”應(yīng)當(dāng)適應(yīng)一個有著近五十萬億GDP總量和十幾萬億元政府財政收入和支出大國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)與政治運(yùn)作。

《預(yù)算法》修改要緊緊抓住核心問題。中央財經(jīng)大學(xué)教授王雍君認(rèn)為，預(yù)算法應(yīng)加強(qiáng)“三道防火墻”，加強(qiáng)政府花好納稅人錢的能力。

第一道防火墻是所有公款要由立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)。行政部門征集收入和實(shí)施開支的行為，必須獲得代表公民的立法機(jī)關(guān)明確而正式的授權(quán)。第二道防火墻是必須保證法定授權(quán)有切實(shí)可行的程序和實(shí)施機(jī)制，確保授權(quán)不會落空，即公款應(yīng)當(dāng)是先進(jìn)入國庫單一賬戶，實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)金余額的集中化管理。國庫單一賬戶之外的財政性賬戶，應(yīng)該是零余額賬戶。第三道防火墻是所有放在國庫單一賬戶和其他公共賬戶上的資金進(jìn)出情況，必須向立法機(jī)關(guān)報告。

誠然，《預(yù)算法》終究只是一部相對具體的程序法，其技術(shù)性大于政治性。比如政府資金權(quán)力的配置、政府之間的財政關(guān)系、財政支出的標(biāo)準(zhǔn)等等，《預(yù)算法》都無能為力，必須借助于其他方面的配套改革。

關(guān)鍵詞三：結(jié)構(gòu)性減稅

在宏觀稅負(fù)不斷被質(zhì)疑的今天，“結(jié)構(gòu)性減稅”如同一針強(qiáng)心劑。在決策層今年多次重要的會議上，重申了結(jié)構(gòu)性減稅的重要意義。

有業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑，謹(jǐn)防“結(jié)構(gòu)性減稅”變成“結(jié)構(gòu)性增稅”，確實(shí)，從先期試點(diǎn)的一些行業(yè)和區(qū)域來看，確實(shí)存在稅負(fù)反而加重的現(xiàn)象。因此，需要我們更進(jìn)一步厘清結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模、對象、具體路徑等多個要素。

從宏觀背景來看，結(jié)構(gòu)性減稅關(guān)系到新一輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的效果。在“穩(wěn)增長”的前提下，貨幣政策和財政政策被反復(fù)使用，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的政策空間已經(jīng)變窄。就財政政策來說，需要改變舊有的操作思維。不能再以犧牲調(diào)結(jié)構(gòu)為代價，主要通過增加財政支出，擴(kuò)大公共投資而硬性實(shí)施財政擴(kuò)張。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅最關(guān)鍵的是要需要從數(shù)量和結(jié)構(gòu)上界定，即究竟要減多少稅？究竟要減什么稅？

從數(shù)量上看，根據(jù)財政赤字規(guī)模、增支減稅的對比、財政收入的形勢等多個因素分析，減稅規(guī)模應(yīng)該至少在6000億元的減稅規(guī)模。從結(jié)構(gòu)上來看，從流轉(zhuǎn)稅、間接稅等多重屬性來分析，“營改增”將成為減稅的主要推手，“擴(kuò)圍”和“降率”又是推進(jìn)“營改增”的重要利器。

“營改增”看似僅僅涉及到兩個稅種，即增值稅擴(kuò)大范圍和營業(yè)稅退出，實(shí)際上牽動了整個財稅體制。從體制的角度觀察，營改增是一個事關(guān)整個財稅體制的重大改革舉措。

比如，營業(yè)稅作為地方最主要稅種，“營改增”后，意味著地方政府稅收一半以上進(jìn)入地方和中央共享稅收范圍。地方政府失掉了一大塊自主財源的支撐，因此，重建地方主體稅種及地方稅體系擺上了重要議程。

牽一發(fā)動全身?！盃I改增”更深層次的影響在于重構(gòu)分稅制。因為財稅體制改革意味著稅的重新劃分，而稅和事是相對應(yīng)的，即財權(quán)和事權(quán)的對應(yīng)。從這個意義來講，財稅體制的變革勢必引起政治體制的變革。

關(guān)鍵詞四：全口徑預(yù)算決算

看緊國家的“錢袋子”，充分實(shí)現(xiàn)取之于民，用之于民，是政府理財?shù)母韭氊?zé)。因此，首先就要弄清家底，建立起一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹皣屹~本”。

十八大報告在談到推進(jìn)政治體制改革時，提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！睒I(yè)界認(rèn)為，這意味著決策層對財政資金管理提出了新要求，對于政府理財來說，是一場革命。

面對越做越大的財政“蛋糕”，近年來我國加快推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)。從2011年起，我國將所有政府性收入納入預(yù)算管理，全面取消預(yù)算外資金。建立起一個包括“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性和完整性。

在現(xiàn)實(shí)工作中，還存在著多個難題，比如財政預(yù)算不夠細(xì)化、個別部門擠占挪用預(yù)算資金、工程項目違規(guī)招投標(biāo)、及政府預(yù)算未能覆蓋全部收支、政府采購缺乏有效監(jiān)督制約、惠民政策目標(biāo)完成率低等等。

從另一個方面來講，這也是涉及到財政透明度的問題?？陀^來講，我國當(dāng)前財政透明度還比較低。大量政府收支游離于預(yù)算之外，預(yù)算不能全面反映政府財政資金的運(yùn)行情況，脫離人大審批和監(jiān)督，必然導(dǎo)致很多不規(guī)范的問題。

“陽光是最好的防腐劑”，做實(shí)國家賬本，增加財政透明度，不失為提高公共治理水平的良方，也可以倒逼公共治理難題。

關(guān)鍵詞五：非稅收入

首先請看兩則“非典型性”消息：一是浙江某地企業(yè)被“預(yù)收”明年企業(yè)營業(yè)稅。二是河北某地竟向企業(yè)征稅聲稱要支援釣魚島開戰(zhàn)。

雖然這只是一些極個別案例，但從一定程度上反映了一些地方在稅收上的亂象，也反映出非稅收入的“非理性繁榮”。

對于非稅收入，社會上一直存在誤解，被認(rèn)為是“不好的”收入，在一些地方，非稅收入占到地方財政收入一半還多。稅收、非稅收入，是地方財政收入的兩個主要組成部分，非稅也被一些地方財政當(dāng)做是“調(diào)節(jié)器”。

非稅收入，究竟該以何種形態(tài)存在？

湖南省財政廳非稅管理局局長易繼元認(rèn)為，不能“妖魔化”非稅收入，客觀評價非稅收入的效能。第一，非稅收入的規(guī)模壯大是規(guī)范管理的必然結(jié)果。第二，非稅收入本身的特點(diǎn)使得非稅收入增長具有不穩(wěn)定性。第三，非稅收入與稅收收入在財政收入的比重應(yīng)該與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量一致。這就需要樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新理念，把規(guī)范非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等重要的位置。

深層次來講，非稅收入“非理性繁榮”的重要原因在于地方財政主體稅源的缺失。在盲目追求GDP的規(guī)模下，過去依靠“土地財政”的舊有模式，注定不再可行。沒有了主要稅源的地方財政，非稅收入勢必大行其道。因此，對于地方財政來說，培育主體稅源，是一個永遠(yuǎn)不過時的課題。

關(guān)鍵詞六：預(yù)算績效

在財政支出中，一直存在“重分配、輕監(jiān)管、不問效”的現(xiàn)象，這也飽受詬病。在財政蛋糕越做越大之后，“把錢花出效果”成為題中之義，也是接下來幾年中政府理財需要重點(diǎn)攻克的難題。

其實(shí)“績效”不是一個新鮮話題，特別是在公司理財行為中，已經(jīng)得到廣泛而成熟的應(yīng)用，比如平衡計分卡等多個工具的應(yīng)用，有效地促使了公司理財效益最大化。但是在政府理財中，績效運(yùn)用起來為何這么難？其中，最根本的原因恐怕在于“公司的是公司的，政府的是政府的”。

在年中召開的全國財政廳局長座談會上，預(yù)算績效成為此次會議的主要議題，這也引起政府理財人的高度關(guān)注。從“管分錢”到“管花錢的效果”，財政正經(jīng)歷著一場“靜悄悄的革命”。

一些省市已經(jīng)在預(yù)算績效方面做出大膽嘗試，還面臨著諸多難題。比如，績效管理應(yīng)該管理哪些資金，評價體系標(biāo)準(zhǔn)如何建立，評價結(jié)果應(yīng)用如何真正落地，財政績效管理是否會改變今后的“財”與“政”之間的關(guān)系，等等，這些難題都需要解答。

財政績效會讓財政開始“質(zhì)變”。它改變著財政的職能和命運(yùn)，重構(gòu)了財政與部門之間的關(guān)系，促進(jìn)了政府理財時代的真正到來。

更深層次來講，財政績效將會使得政府績效發(fā)生“裂變”。在GDP崇拜的畸形理念下，政府辦事效率一直是個問題。而樹立起績效理念，無疑是一次重生。

關(guān)鍵詞七：政府采購

今年是《政府采購法》實(shí)施第十年。十年磨一劍，政府采購從無到有，從小到大，這十年，值得我們?nèi)ズ煤每偨Y(jié)。

“規(guī)范政府行為、降級行政成本、提高政府效率和防治腐敗?！闭少徲兄匾淖饔谩?/p>

現(xiàn)在每年政府采購金額已是數(shù)萬億級別，作為“公共管理最優(yōu)制度選擇”的政府采購制度，從宏觀層面來講，已經(jīng)是政府宏觀調(diào)控的重要手段，從微觀層面來講，政府采購的扶持，足以壯大一個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)。如韓國著名品牌三星崛起之初，就有政府采購的強(qiáng)力支撐。

這十年，政府采購走過了一條崎嶇的道路。從協(xié)議采購到批量集中采購，從財政部國庫司成立專門機(jī)構(gòu)到國際上的GPA談判，政府采購制度在不斷摸索完善。

然而，諸多問題還是擺在面前，“天價采購”頻發(fā)，采購監(jiān)管不力，透明度不高，參與不廣泛等等，都是需要解決的難題。

如何用制度扎緊政府采購“籬笆”？首先需要完善政府采購立法，保證采購在公平、公正、公開的條件下進(jìn)行。其次，要建立納稅人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，倘若納稅人能夠直接提出侵權(quán)訴訟，則可以在更大程度上約束政府采購中的鋪張浪費(fèi)。第三，要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，讓違法者付出應(yīng)用的代價。

因此認(rèn)清政府采購的下一步難題，顯得很有必要。財政部副部長王保安指出，多重使命，對政府采購制度的改革提出了更高要求：一是推進(jìn)行政體制改革要求政府采購更加公正、公平、公開和高效。二是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控要求更加注重發(fā)揮政府采購的政策功能。三是著力保障和改善民生，要求政府采購更好服務(wù)社會建設(shè)。四是全球化進(jìn)展助推政府采購融入國際市場。

關(guān)鍵詞八：財政精神

今年，財政系統(tǒng)在去全國啟動提煉“財政精神”活動。究竟什么是“財政精神”？其中又有什么樣的內(nèi)涵及外延？

的確，我們需要一種精神，為政府理財點(diǎn)亮一盞明燈。但是在當(dāng)下凡是提及“精神”往往容易陷入蒼白，“財政精神”如何不陷入這種窘境？

遼寧財政廳中小企業(yè)信用擔(dān)保中心副主任、作家高輝認(rèn)為，財政系統(tǒng)的文化建設(shè)已經(jīng)取得長足發(fā)展，但還處在碎片化、非自覺化狀態(tài)，遠(yuǎn)未系統(tǒng)化、規(guī)模化、成果化，更沒有提升到一種人文關(guān)懷的氛圍。

從縱向來看，“財政精神”是一代又一代財政人的“薪火相傳”，有其鮮明的專業(yè)特征；從橫向來看，“財政精神”是社會主義核心價值體系的部門化、具體化。

政府理財人應(yīng)該有清醒而恒定的認(rèn)知。有人提出，政府理財人應(yīng)該有一冷一熱兩只眼睛：審視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時用冷靜、思辨的“冷眼睛”；關(guān)注世情民生時，用溫暖的“熱眼睛”。這也是理性和感性的完美統(tǒng)一。

挖掘提煉“財政精神”更核心的價值應(yīng)該立足于踐行政治文明，深化社會核心價值。