2011年3月，遼寧省總工會組織了全省范圍的千戶企業(yè)、萬名職工勞動關(guān)系大調(diào)查（簡稱萬名職工大調(diào)查）。同年4月，遼寧省總工會在沈陽和鐵嶺兩個城市分別進行了企業(yè)典型抽樣調(diào)查，抽樣的企業(yè)類型分別為國有、民營和外商投資企業(yè)，企業(yè)所屬的行業(yè)分別為工業(yè)和商業(yè)，發(fā)出和收回有效問卷均為200份（簡稱200份現(xiàn)場問卷）。本項分析報告，主要是依據(jù)對這兩次調(diào)研結(jié)果。

一、遼寧省職工社會保障基本狀況

（一）遼寧省職工社會保障覆蓋面分析

1.遼寧省職工社會保障覆蓋面的總體分析

（1）多數(shù)企業(yè)職工已經(jīng)參加養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險

調(diào)查結(jié)果顯示，目前遼寧省企業(yè)職工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險的比重分別為92.76%、90.50%和82.81%，有3.17%的職工沒有參加養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)3種社會保險。見圖1。

（2）企業(yè)職工累計繳費年限普遍較短

數(shù)據(jù)顯示，40-49歲的企業(yè)職工累計繳費年限為15年以上的比重為48.28%，30-39歲的企業(yè)職工累計繳費年限為15年以上的比重為32.76%，29歲以下的企業(yè)職工累計繳費年限主要集中在1-3年，比重為59.42%。

（3）10%以上的企業(yè)職工下崗后沒有領(lǐng)過失業(yè)保險金

遼寧省接近30%的企業(yè)職工下過崗，這個比例很大。有14.69%的職工下崗失業(yè)后領(lǐng)過失業(yè)保險金；有12.8%的企業(yè)職工下崗失業(yè)后沒有領(lǐng)過失業(yè)保險金，說明失業(yè)保障很不充分。見圖2。

（4）27.72%的企業(yè)職工繳納社會保險費力不從心

27.72%的企業(yè)職工家庭負擔較重，繳納社會保險費心有余而力不足。26.36%的企業(yè)職工認為家里存在有病治不起的問題；1.36%的在職職工認為自己家庭負擔非常重，應(yīng)該納入“低?！狈秶?5.91%的企業(yè)在職職工認為家庭負擔情況一般；只有16.36%認為自己家庭負擔較輕。如圖3。

（5）企業(yè)職工需要的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險比重不同

調(diào)查結(jié)果表明，當前遼寧省企業(yè)職工最需要3種社會保障保險：醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，而且各占比重不同，分別為88.69%、86.43%和83.71%。說明職工對自己的醫(yī)療、養(yǎng)老問題最為重視和擔憂。見圖4。

2.遼寧省企業(yè)職工社會保障覆蓋面地區(qū)差異分析

（1）遼寧省各地區(qū)失業(yè)保險覆蓋面

2009年年末，領(lǐng)取失業(yè)保險金總?cè)藬?shù)占全省失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)百分比最高和最低的城市分別是朝陽和盤錦。大量職工下崗失業(yè)后沒有領(lǐng)取過失業(yè)保險金。見圖5。

（2）遼寧省各地區(qū)在職職工醫(yī)療保險覆蓋面差別較小

據(jù)2010年遼寧統(tǒng)計年鑒計算，得出2009年末遼寧省各地區(qū)在職職工醫(yī)療保險參保人數(shù)占遼寧省醫(yī)療保險總參保人數(shù)的百分比。從圖6可以看出，2009年末，遼寧省在職職工醫(yī)療保險參保人數(shù)占其所在地區(qū)參保總?cè)藬?shù)的比重，大連和盤錦最高，鞍山最低。見圖6。

（3）不同城市企業(yè)為職工繳納社會保險的比重差異很大

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)為職工繳納養(yǎng)老保險費比重最高的城市為盤錦市，達84.8%；最低的為朝陽市，為55.6%。企業(yè)為職工繳納醫(yī)療保險費比重最高的城市為大連市，比重為83.6%，最低的為朝陽市，比重為45.6%。企業(yè)為職工繳納失業(yè)保險費比重最高的城市為大連市，比重為71.7%，最低的為朝陽市，比重為32.7%。企業(yè)為職工繳納工傷保險費比重最高的城市為大連市，比重為85.3%，最低的是阜新市，所占比重為45.9%。企業(yè)為職工繳納生育保險費比重最高的城市為大連市，比重為70.6%，最低的是朝陽市，所占比重為20.9% 。

盤錦市、大連市社會保險較好。朝陽市社會保險狀況令人堪憂。

3、遼寧省職工社會保障覆蓋面的企業(yè)經(jīng)濟類型差異分析

截止到2009年底，遼寧省國有企業(yè)總?cè)藬?shù)達281.7萬人，民營企業(yè)達499.9萬人。國有企業(yè)職工參保總?cè)藬?shù)為207.3萬人，占國有企業(yè)總?cè)藬?shù)的73.6%；民營企業(yè)參保人數(shù)為112.5人，占民營企業(yè)總?cè)藬?shù)的22.5% ，從相差51.1個百分點，相差巨大，說明民營企業(yè)擴大社會保險覆蓋面大有潛力可挖，應(yīng)該成為擴面的重點。

當企業(yè)職工新?lián)Q工作時，國有企業(yè)有76.4%的員工仍繼續(xù)上交養(yǎng)老保險，民營企業(yè)有接近50%的職工養(yǎng)老保險出現(xiàn)過中斷。72.2%的國有企業(yè)為職工繳納了失業(yè)保險，民營企業(yè)為職工繳納失業(yè)保險占49.1%，外商投資企業(yè)達77%。僅有49.3%的國有企業(yè)為職工繳納了生育保險，外商投資企業(yè)則有77.9%為職工繳納了生育保險。而且，從上一份工作到目前的工作，養(yǎng)老保險繳納正常的職工所在企業(yè)所占的比重也各不相同。76.4%的國有企業(yè)職工從上一份工作到現(xiàn)在的工作正常繳納養(yǎng)老保險費，59.1%的民營和個體企業(yè)職工存在養(yǎng)老保險繳費正常的現(xiàn)象，72.5%的外商投資企業(yè)職工有正常的養(yǎng)老保險接續(xù)。

4、遼寧省職工社會保障覆蓋面的職工差異分析

（1）職工學歷水平不同導(dǎo)致社會保障覆蓋面不平衡

根據(jù)萬名職工大調(diào)查，50.7%小學及以下學歷的職工享受了企業(yè)為其繳納的養(yǎng)老保險，86.9%的大?；蚋呗殞W歷享受了企業(yè)為其繳納的養(yǎng)老保險，大學本科及以上的則有91.1%享受了此種待遇。醫(yī)療保險、工傷保險及失業(yè)保險都有類似的現(xiàn)象出現(xiàn)，這表明企業(yè)職工的學歷越高，越能得到較好的社會保障。

(2)不同類型的戶籍導(dǎo)致職工對保險類型的需求存在差異

從200份現(xiàn)場問卷調(diào)查分析來看，屬于遼寧城市戶籍的職工認為目前最需要的保險類型是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，各占比重為90.91%和66.67%。屬于遼寧農(nóng)村戶籍的職工目前急需的保險類型是醫(yī)療保險，所占比重為33.33%。屬于外省戶籍的職工最需要的保險類型是養(yǎng)老保險，所占比重為9.09%。調(diào)查問卷分析結(jié)果顯示，不同類型的戶籍導(dǎo)致職工對保險類型的需求存在差異。

(3)不同年齡的職工對社會保險類型的需求不同

綜合問卷調(diào)查結(jié)果得出，不同年齡段的企業(yè)職工對社會保險類型的需求程度存在明顯差異。借助對企業(yè)職工不同年齡段與社會保險類型的需求程度的雙因素的交差分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)職工不同年齡段的社會保險類型的需求程度存在明顯差異。差異具體情況如下：29歲以下職工急需醫(yī)療保險和失業(yè)保險，所占的比重均為37.5%。30-39歲的職工最需要醫(yī)療保險，所占比重為37.5%，40-55歲的職工最需要的社會保險是養(yǎng)老保險，所占比重為55.55%。

（4）行業(yè)的不同導(dǎo)致職工的社會保險繳納程度和中斷不同

通過對行業(yè)類型和保險類型的交叉分析發(fā)現(xiàn)，不同行業(yè)的職工所需的社會保險類型比重不同。數(shù)據(jù)顯示服務(wù)業(yè)職工需要養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的比重為42.61%，工業(yè)職工需要養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的比重為57.39%。在萬名職工總調(diào)查問卷中可以看到，行業(yè)的不同導(dǎo)致職工的社會保險繳納程度不同。在千戶企業(yè)萬名職工中，為職工繳納養(yǎng)老保險費比重最多的企業(yè)是科學研究、技術(shù)服務(wù)及地質(zhì)勘察業(yè)和水利、環(huán)境及公共設(shè)施管理業(yè)，所占比例為100%；為職工繳納養(yǎng)老保險比重最低的企業(yè)為采礦業(yè)，比重為60%。為職工繳納醫(yī)療保險費比重最多的企業(yè)是科學研究、技術(shù)服務(wù)及地質(zhì)勘察業(yè)和金融業(yè)，所占比例為98.3%和98.6%；為職工繳納醫(yī)療保險比重最低的企業(yè)為住宿及餐飲業(yè)和衛(wèi)生、社會保障及社會福利業(yè)，所占比重為55.5%和59.4%。為職工繳納失業(yè)保險費比重最多的企業(yè)是金融業(yè)，所占比例為100%；為職工繳納失業(yè)保險比重最低的企業(yè)為農(nóng)、林、牧和漁業(yè)，比重為33.3%。為職工繳納工傷保險費比重最多的企業(yè)是金融業(yè)，所占比例為97.1%；為職工繳納失業(yè)保險比重最低的企業(yè)為教育，比重為17.2%。為職工繳納生育保險費比重最多的企業(yè)是金融業(yè)，所占比例為91.4%；為職工繳納生育保險比重最低的企業(yè)為教育，比重為10.3%。

(5)婚姻狀況嚴重影響企業(yè)為職工繳納社會保險的比重

萬名職工大調(diào)查問卷得出，企業(yè)職工社會保險的繳納程度與職工的婚姻狀況息息相關(guān)。此次萬名職工大調(diào)查將職工的婚姻情況分為四個層次：未婚、已婚有配偶、離異和喪偶。其中，企業(yè)為未婚、已婚有配偶、離異和喪偶的職工繳納養(yǎng)老保險的比重分別為：75.4%，74.1%，72.7%和59.4%。企業(yè)為未婚、已婚有配偶、離異和喪偶的職工繳納醫(yī)保的比重分別為：72.7%，67%，35.9%和36.8%。企業(yè)為未婚、已婚有配偶、離異和喪偶的職工繳納失業(yè)保險的比重分別為：60.9%，54.7%，46.1%和44%。企業(yè)為未婚、已婚有配偶、離異和喪偶的職工繳納工傷保險的比重分別為：69.6%，64.1%，54.2%和59.3%。企業(yè)為未婚、已婚有配偶、離異和喪偶的職工繳納生育保險的比重分別為：52.5%，42.2%，30%和40.4%。

（二）遼寧省職工社會保障的政策效果

1、遼寧省企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險人數(shù)明顯增加

根據(jù)2010年遼寧統(tǒng)計年鑒計算得出，2005年末全省參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為1193.6萬人，在職職工參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為832.8萬人，離退休人員參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為360.8萬人。2009年末全省參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為1457.4萬人，在職職工參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為1008萬人，離退休人員參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為449.4萬人。數(shù)據(jù)表明2005年末至2009年末，遼寧省企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)增加263.8萬人，在職職工參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)增加175.2萬人，離退休人員參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)增加88.6萬人。

2、遼寧省企業(yè)職工參加醫(yī)保的人數(shù)顯著增加

2005年遼寧省醫(yī)療保險參保總?cè)藬?shù)為864.2萬人，在職職工醫(yī)療保險參保人數(shù)為584.2萬人，離退休人員醫(yī)療保險參保人數(shù)280萬人。2009年遼寧省醫(yī)療保險參?？?cè)藬?shù)為1347萬人，在職職工醫(yī)療保險參保人數(shù)為902.6萬人，離退休人員醫(yī)療保險參保人數(shù)達444.4萬人。數(shù)據(jù)分析表明2005年末到2009年末，遼寧省企業(yè)在職職工參加醫(yī)保的總?cè)藬?shù)增加482.8萬人，在職職工參加醫(yī)保的人數(shù)增加318.4萬人，退休人員參加醫(yī)保的總?cè)藬?shù)增加164.4萬人。

3、失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)上升但領(lǐng)取失業(yè)保險金比重下降

2005年遼寧省失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)為607.7萬人，職工領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)為46.5萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險金的職工占失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)的比重為7.65%。2009年末遼寧省失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)為625.3萬人，職工領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)為13.4萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險金的職工占失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)的比重為2.14%。調(diào)查結(jié)果說明2005年末到2009年末，遼寧省參加失業(yè)保險總?cè)藬?shù)增加17.6萬人。但是，職工下崗后領(lǐng)取失業(yè)保險金的比重明顯下降。

4、社會保險的實行有很大進步但仍需加大執(zhí)行力度

通過200份現(xiàn)場問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，30.91%的職工認為社會保險政策的實行效果很好，52.73%的員工認為社會保險政策的實行效果一般，16.36%的企業(yè)職工則認為社會保險的實行效果較差。3000份問卷調(diào)查表明，47.94%的工會領(lǐng)導(dǎo)表示當前最關(guān)心的社會難點是社會保障問題，說明社會保障的實行效果較差，社會保險政策的執(zhí)行力度仍存在欠缺，應(yīng)該加大社會保險政策的執(zhí)行力度。見圖7。

5.社會保險監(jiān)督檢查取得很大成果，但仍需加大監(jiān)察力度

200份現(xiàn)場問卷調(diào)查表明，政府對社會保險的監(jiān)督檢查仍存在很大欠缺。問卷調(diào)查中，24.09%的企業(yè)職工認為社會保險政策的監(jiān)督檢查效果很好，44.55%的企業(yè)員工認為對社會保險的監(jiān)督檢查效果一般，23.18%的企業(yè)職工則認為社會保險的監(jiān)督檢查力度不夠，需要政府加大監(jiān)察力度。見圖8。

6.企業(yè)執(zhí)行政府社會養(yǎng)老保險政策已顯示效果，但仍存在欠缺

統(tǒng)計結(jié)果和200份現(xiàn)場問卷調(diào)查結(jié)果顯示，39.45%的員工認為企業(yè)在執(zhí)行政府社會養(yǎng)老保險政策方面表現(xiàn)較好，55.96%的企業(yè)職工認為企業(yè)執(zhí)行政府社會養(yǎng)老保險政策效果一般，尚需一定的改進。4.59%的員工認為企業(yè)在執(zhí)行社會養(yǎng)老保險政策方面存在嚴重的欠缺，下一步應(yīng)該加大企業(yè)對政府社會養(yǎng)老保險的執(zhí)行力度。詳見圖9。

7.不同經(jīng)濟性質(zhì)的企業(yè)職工對社會保險的滿意程度不同

200份現(xiàn)場問卷調(diào)查結(jié)果顯示中，25.58%的國有企業(yè)職工認為社會保險政策很好，5.63%的國有職工認為社會保障政策較差。55.81%的民營企業(yè)職工認為社會保險政策很好，22.22%的民營職工認為社會保障較差。外商投資企業(yè)職工認為社會保障政策很好和較差的比重為18.6%和33.33%。而且，21.05%國有企業(yè)職工認為社會保險繳費負擔較輕，民營企業(yè)和外商投資企業(yè)職工認為社會保險繳費負擔較輕，完全可以參加的比重分別為68.42%和10.53%。

二、遼寧省職工社會保障主要問題及成因

企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金低于全國平均水平。2010年末，全省企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金1269元，全國l300元。人口老齡化和城鎮(zhèn)化加速，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系任務(wù)十分艱巨。養(yǎng)老保險基金入不敷出，缺口越來越大，基金支出面臨前所未有的壓力。全省養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，省級統(tǒng)籌困難。靈活就業(yè)人員、困難企業(yè)職工和農(nóng)村進城人口社會保險參保率低?；踞t(yī)療保險沒有覆蓋全部困難企業(yè)在職職工；絕大多數(shù)地區(qū)實行縣區(qū)級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，抗風險能力弱；定點醫(yī)療機構(gòu)和定點藥店存在的問題比較嚴重。為了應(yīng)急和追求穩(wěn)定，社會保障“輸血”和“造血”功能顛倒，偏重于“輸血”和把人養(yǎng)起來，“造血”功能缺乏，積極的社會保障體系還沒有建立起來。失業(yè)保險僅覆蓋公務(wù)員以外的城鎮(zhèn)各類職工，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工未納入失業(yè)保險范圍；失業(yè)保險基金支出范圍窄，待遇低，結(jié)余過多，促進就業(yè)作用發(fā)揮不夠。各種社會保險制度沒有實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，待遇差別大，城鄉(xiāng)和異地轉(zhuǎn)移接續(xù)問題突出?！拔咫U”整合為“一卡通”困難重重，基層社會保障臺建設(shè)嚴重滯后。

（一）社會保障覆蓋面覆蓋范圍擴展緩慢

近年來，隨著遼寧省社會保障試點工作的順利進行，遼寧省職工的社會保障水平有了很大程度的提高，但是，也存在一些問題與不足，如社會保障覆蓋面較少、分布不均等。以養(yǎng)老保險為例，總體上講，遼寧省基本養(yǎng)老保險制度覆蓋面較小，2009年12月底，就業(yè)人數(shù)僅占遼寧省總?cè)丝诘?3.72%，高于19.14%的全國平均水平，但是，與發(fā)達地區(qū)相比，養(yǎng)老保險覆蓋面仍然較低，職工基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍主要以正規(guī)單位就業(yè)人員為主，自由職業(yè)者覆蓋率較低，進城務(wù)工的農(nóng)民工更是大部分沒有參保；另一方面，全省基本養(yǎng)老保險分布很不均衡，截止到2009年底，民營企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保率僅為22.5%，遠遠低于國有企業(yè)73.6%參保率。不同類型的職工參保率差異較大，不同學歷，不同戶籍，不同年齡層次都是導(dǎo)致社會保障覆蓋面不平衡的因素之一。另外，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面工作進展較慢，遼寧國有企業(yè)和集體企業(yè)養(yǎng)老保險參保比重已經(jīng)達到了較高的水平，上升空間不大，所以擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的對象主要集中在非公有制企業(yè)。近年來，隨著非公有制企業(yè)的蓬勃發(fā)展，非公有制企業(yè)的就業(yè)人數(shù)不斷增加，但是，職工參保比重仍然較低，非公有制企業(yè)職工養(yǎng)老保險覆蓋面提高比重不大，截至2008年底擴面資源僅為68.8萬人，而且其中絕大多數(shù)是靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工，全省社保擴面工作難度仍然較大。

（二）社會保障監(jiān)管和服務(wù)體制不完善及政策執(zhí)行不力

1.企業(yè)繳費額度大與政府和社會監(jiān)管力度不足導(dǎo)致社會保障監(jiān)管缺乏效力

遼寧省社會保障監(jiān)管和服務(wù)體制不完善，尚未形成完善的社會保障服務(wù)體系。就目前來看，社會保障監(jiān)管方面，由于企業(yè)社會保障繳費額度較大，加上社會保障監(jiān)管力度不足，造成個別企業(yè)少交甚至不為職工交納社保費用，從而影響職工的福利水平 ，企業(yè)社會保障繳費額度與政府和社會監(jiān)管力度不相適應(yīng)，導(dǎo)致社會保障監(jiān)管缺乏效力。

2.協(xié)調(diào)各部門有力的政府和社會監(jiān)督機構(gòu)缺乏促使保障服務(wù)整體效果差

社會保障服務(wù)體制方面，尚未形成統(tǒng)一的社會保障服務(wù)體系，各地區(qū)社會保障服務(wù)體系五花八門，不同社會保險業(yè)務(wù)的管理較為混亂，像失業(yè)、醫(yī)療保險業(yè)務(wù)由勞動保障行政部門主管，社會保障業(yè)務(wù)中的社會福利、社會救濟由民政部門主管等，社會保障服務(wù)體制整體效果沒有得到體現(xiàn)。社會保障服務(wù)體制整體效果沒有得到實現(xiàn)，是因為政府沒有一個能夠圍繞著統(tǒng)一的社會保障服務(wù)體系制約全局的機構(gòu)和人員，與社會保障服務(wù)相關(guān)的社會監(jiān)督機制相關(guān)的機構(gòu)人員也缺乏。缺乏強有力的制約協(xié)調(diào)各社會保障服務(wù)部門的政府機構(gòu)及社會監(jiān)督機制，使社會保障服務(wù)體制整體效果難以實現(xiàn)。

3.社會保障基金存在缺口

社會保障基金存在缺口，社保費用高于失業(yè)人員等低收入群體的經(jīng)濟承受能力，低收入群體社保繳費能力較差，特別是農(nóng)民工群體，基本游離在社保體系之外，社會保障服務(wù)體系亟待完善。

（三）社會保障水平較低

1.遼寧省社會保障一直處于較低的水平

社會保障水平指一定時期內(nèi)一個國家或地區(qū)社會成員享受社會保障的程度。社會保障水平一般用人均社會保障支出或社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重表示。遼寧的社會保障水平與全國平均水平相比存在一定差距。表3-1是1998年至2010年遼寧與全國人均GDP、人均社會保障支出情況。2005年之前，遼寧省人均社會保障支出低于全國平均水平，但從2005年以后，遼寧人均社會保障支出開始高于全國平均水平，變化的原因是2000年之后落實社會保障個人賬戶，同時國家通過中央財政轉(zhuǎn)移支出對遼寧給予一定的資金支持，但是，從表2顯示來看，遼寧社會保障水平一直低于全國平均水平，遼寧省社會保障一直處于較低的水平。

2.企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金低于全國平均水平

企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金低于全國平均水平。2010年末，全省企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金1269元，全國人均1300元。人口老齡化和城鎮(zhèn)化加速，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系任務(wù)十分艱巨。養(yǎng)老保險基金入不敷出，缺口越來越大，基金支出面臨前所未有的壓力。全省養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，省級統(tǒng)籌困難。見表1、表2 。

（四）社會保障立法較為落后

社會保障法制化是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，但是，社會保障相關(guān)制度與規(guī)章落后于社會保障體系的建立。一方面，我省部分地區(qū)社保規(guī)章僅為內(nèi)部規(guī)定，社會保障相關(guān)法律知識的宣傳力度不夠，個別社保當事人或者利益相關(guān)方不了解、不清楚相關(guān)社會保障法律法規(guī)，從而不利于我省社會保障意識與知識的普及；另一方面，社會保障法制建設(shè)缺乏強制性，目前來講，對于漏交社保費用，搶占、欺詐失業(yè)保險金等行為，缺乏明確的法律制裁，即便存在相關(guān)制裁措施，其懲處力度不大，沒有形成對違反社保法律法規(guī)的足夠威懾力。

（五）農(nóng)民工社會保障制度不健全

目前，農(nóng)民工養(yǎng)老保險待遇取決于就業(yè)單位，就業(yè)單位的情況已在其他部分分析，這里不再涉及。農(nóng)民工看病主要還是依靠原籍農(nóng)村醫(yī)療保險。在經(jīng)濟較為發(fā)達的城鎮(zhèn)地區(qū)，社會保障制度較為完善，而農(nóng)村社會保障制度的建立進程則較為緩慢。以農(nóng)村醫(yī)療保險為例，我省自2004年開始全面啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，取得了可喜的成績，到2009年底新農(nóng)合覆蓋全省97個縣市、1968萬農(nóng)村人口，農(nóng)村參合比重達到93.7%，但是，也存在一定的問題。截止到2009年，全省農(nóng)村實際住院補償比重平均為42.6%，遠低于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保70%的報銷比重，個別較為貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療籌資困難，農(nóng)民醫(yī)療保險得不到保障，加大農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入變得力不從心。

（六）廠辦大集體職工缺乏社會保障

廠辦大集體是特定的歷史時期產(chǎn)生的特殊企業(yè)形態(tài)，其主要為主辦國企提供配套產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)，為我國國有企業(yè)的發(fā)展及社會就業(yè)發(fā)揮了重要的作用。但隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，人員多，機構(gòu)臃腫的廠辦大集體逐漸不能適應(yīng)社會的發(fā)展潮流，成為阻礙我國國有企業(yè)發(fā)展的主要因素之一。2005年，遼寧省承擔起廠辦大集體改革的試點工作，但進展并不順利。其中最為主要的問題就是資金障礙。截至2010年底，撫順礦區(qū)集體企業(yè)局職工總數(shù)約6.7萬人，其中在崗職工僅3300多人，下崗3.3萬人，已退休3萬多人。撫礦集體企業(yè)累計欠繳社會保險費逾17億元，撫礦集體企業(yè)改革總成本需四五十億元，而撫順市每年財政一般預(yù)算收入才六七十億元，巨大的資金缺口不斷制約著廠辦大集體改革的速度，但因改革不力造成如職工補償金等問題的時間成本在不斷增加，因此，應(yīng)加大廠辦大集體的改革力度。

三、解決遼寧省職工社會保障存在問題的對策

（一）擴大社會保障覆蓋面

1.重點加強非公有制經(jīng)濟體社會保障的監(jiān)管

進一步擴大社會保障覆蓋面。引導(dǎo)各類人員及早參保、長期參保、連續(xù)參保。一是繼續(xù)擴大城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，結(jié)合貫徹實施《社會保險法》，重點將非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體靈活就業(yè)人員、與單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工全部納入覆蓋范圍。逐步將城鎮(zhèn)居民中原“五七工”、“家屬工”、城鎮(zhèn)無收入老年居民等納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障范圍。二是擴大城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋面，調(diào)整和完善基本醫(yī)療保險政策，增強制度吸引力，鞏固困難群體參保成果，將靈活就業(yè)人員、農(nóng)村進城務(wù)工人員、老年居民、學前兒童和在校學生全部納入基本醫(yī)療保險范圍，切實保障其基本醫(yī)療需求。三是擴大失業(yè)保險覆蓋面，加強對應(yīng)參加失業(yè)保險而未參保單位的監(jiān)督檢查，重點抓好事業(yè)單位及非公有制單位、農(nóng)民合同制工人的參保工作，探索靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險辦法。四是擴大工傷、生育保險覆蓋面，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類企業(yè)全部納入保險范圍。五是擴大新農(nóng)保試點范圍，到“十二五”末期覆蓋70%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)），農(nóng)村居民參保率達到90%以上；對符合參保條件的被征地農(nóng)民實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障。

解決我省職工社會保障覆蓋范圍的各種問題，應(yīng)從提高城鎮(zhèn)社保覆蓋率、增加非公有制經(jīng)濟的參保比重以及推進農(nóng)民工基本社保制度三個方面入手。提高城鎮(zhèn)社保覆蓋率，重點加強自由職業(yè)者、進城務(wù)工人員的社會保障覆蓋，爭取做到城鎮(zhèn)社會保障全覆蓋；針對不同類型的職工參保率差異較大的問題，應(yīng)重點加強非公有制經(jīng)濟體社會保障的監(jiān)管，強制其完成內(nèi)部職工社保工作，從而提高非公有制企業(yè)職工的參保率，解決非公有制企業(yè)職工的基本保障；推進農(nóng)村進城務(wù)工人員基本社保制度，如專門為農(nóng)民工加設(shè)醫(yī)療保險窗口，加強農(nóng)民工失業(yè)保險工作以及完善農(nóng)民工工傷、生育保險等措施。

2.多種途徑籌集社會保障資金以有效化解資金缺口

遼寧省大中型國有企業(yè)比較多，大部分企業(yè)建廠時間早、離退休人員多，在產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中，產(chǎn)生大量下崗、失業(yè)人員，就業(yè)和再就業(yè)壓力大，直接關(guān)系到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，這需要有完善的社會保障制度作支撐，但目前試點期的社會保障制度還相當不完善，如覆蓋面小，資金短缺，社會化程度低，管理體制混亂等，其中資金短缺問題是困擾社會保障改革的難點，如不能找到有效措施化解，將導(dǎo)致東北地區(qū)城市貧困問題越來越突出，增加社會負擔和不安定因素。因此，必須逐步完善東北老工業(yè)基地城鎮(zhèn)的社會保障制度，通過多種途徑籌集社會保障資金，有效化解資金缺口。

（二）加快社會保障制度建設(shè)

建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的多層次、廣覆蓋的社會保障體系。一是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由調(diào)劑型省級統(tǒng)籌向全面省級統(tǒng)籌過渡，做好全國統(tǒng)籌預(yù)期工作；鞏固個人賬戶成果，繼續(xù)做實個人賬戶，做好基本養(yǎng)老保險關(guān)系省內(nèi)外轉(zhuǎn)移接續(xù)工作；進一步推進企業(yè)年金；積極推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，逐步實現(xiàn)退休制度向養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變；推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，探索建立城鄉(xiāng)居民一體化的養(yǎng)老保險制度。二是進一步完善基本醫(yī)療保險、公務(wù)員醫(yī)療補助、企業(yè)補充醫(yī)療保險、大額商業(yè)保險等多層次醫(yī)療保險體系；實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌、門診統(tǒng)籌，逐步提高醫(yī)療保險保障能力；加強基礎(chǔ)管理工作，解決參保人員異地流動的醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移與銜接和異地就醫(yī)結(jié)算問題，為參保人員提供方便、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。三是修訂《遼寧省失業(yè)保險條例》，加大失業(yè)保險制度改革創(chuàng)新力度，建立失業(yè)保險與促進就業(yè)聯(lián)動機制，探索進城務(wù)工農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員失業(yè)保險參保政策，扎實做好失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作。四是建立覆蓋城鄉(xiāng)的工傷保險制度，將事業(yè)單位職工納入工傷保險，完善和落實工傷政策和標準，強化工傷保險預(yù)防工傷和促進職業(yè)康復(fù)功能。五是積極推進生育保險制度，探索將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和弱勢群體納入生育保險辦法。

（三）穩(wěn)步提高保障水平

合理確定保障標準和方式，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、職工工資增長和物價上升等情況，逐步提高基本養(yǎng)老保險待遇水平，建立退休人員基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。提高醫(yī)療保險費報銷比例和最高支付限額，城鎮(zhèn)職工和居民平均報銷比例分別提高到75%和60%以上，最高支付限額分別提高到當?shù)芈毠て骄べY、居民人均可支配收入的6倍左右，逐步縮小職工和居民的醫(yī)療保險待遇差距。提高工傷保險統(tǒng)籌層次，強化基金監(jiān)管力度，提升工傷保險的保障能力和待遇水平，適當提高生育保險支付標準。

（四）實施積極的社會保障政策

失業(yè)保險由被動保障為主向促進就業(yè)為主轉(zhuǎn)變，強化失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)和促進就業(yè)的功能，調(diào)整失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)，大幅度提高失業(yè)保險基金用于支持就業(yè)的比例。強化工傷保險制度預(yù)防工傷和促進職業(yè)康復(fù)的功能。積極推進生育保險制度建設(shè)。

（五）進一步加強社會保險基金監(jiān)督管理

加強基金征繳，實施社會保障基金預(yù)算管理，完善各項社會保險基金管理制度，確保各項社會保險待遇及時足額支付，建立基金年度報告制度，全面實現(xiàn)社會保險基金預(yù)決算制度，規(guī)范社會保險基金征繳和監(jiān)管，確?；鸢踩蛯？顚Ｓ?。拓展養(yǎng)老保險社會化管理范圍。

社會保障體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)是社會保障資金的管理，保障金管理的缺失將嚴重影響社會保障工作的有效運行。在社保資金的收繳方面，應(yīng)組織專門的財務(wù)部門進行征收，并制定一套完備的資金管理系統(tǒng)，對于各種基本的財務(wù)數(shù)據(jù)，如職工人數(shù)、總額、繳費比例等做到準確無誤；建立專門的數(shù)據(jù)庫，及時根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)變動進行更新，以保證數(shù)據(jù)的真實性；加強監(jiān)管措施，建立嚴格的應(yīng)急措施，一旦發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)操作或者挪用社保資金的情況，立刻按照監(jiān)督機制進行嚴懲，以保障社保資金的健康運行。

（六）構(gòu)建健全的社會保障服務(wù)體系以增強政策執(zhí)行力度

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

針對目前出現(xiàn)的城鄉(xiāng)社保水平的差距，在完善城市社會保障體制的基礎(chǔ)上，加強鄉(xiāng)村社會保障制度建設(shè)，如加強農(nóng)村醫(yī)療保險制度，加大新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，完善農(nóng)村養(yǎng)老制度，提高農(nóng)村最低生活保障等，同時，加強農(nóng)村社保與城市社保的銜接，統(tǒng)一各種社會保險的相關(guān)指標，從而建立一個同時覆蓋城市與農(nóng)村的社會保障體系。

2.轉(zhuǎn)變社會保障管理模式

目前為止，遼寧省社會保障主要以社區(qū)保障為主，但行政性質(zhì)較濃，政府是社區(qū)的主體，介入并領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)內(nèi)部的大小事務(wù)，社保運作多半是行政任務(wù)操作，難以發(fā)揮社區(qū)本身的社會功能，居民的積極性得不到有效的調(diào)動，居民參與程度較低，因此，社會保障體制建設(shè)，應(yīng)轉(zhuǎn)變社會保障管理模式，改變傳統(tǒng)的以政府為主體的社區(qū)管理方法，實行以社區(qū)自主管理為主，政府輔助的管理模式，強化社區(qū)的協(xié)調(diào)與社會機能；同時建立社區(qū)監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)，做到定期上門問詢和接待上訪、咨詢的社區(qū)居民，充分發(fā)揮起社區(qū)居民與政府之間橋梁的作用。

3.完善社會保障政策

構(gòu)建全面的社會保障體系，應(yīng)以完善的政策相配套，在制定政策與制度時，應(yīng)充分考慮遼寧省各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，制定一套切實可行的政策體系，如定期匯報制度，即相關(guān)勞動社保機構(gòu)向上級、地方社保部門向省一級做定期匯報，及時向上一級反映社保中存在的新情況與新問題，在匯報中，提出切實可行的解決方案，供上級政府制定出有效的應(yīng)對措施；在制定有針對性的政策的同時，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況、居民收入水平等因素的變動適時的做相應(yīng)調(diào)整，從而保證社會保障的相關(guān)政策真正符合居民的生活需要。

4.建立人才引進與培養(yǎng)機制

人才的合理利用對于社會保障體系的運行起到了事半功倍的作用。一方面，政府應(yīng)加大對人才的引進力度，鼓勵社會各方面的人才到社區(qū)工作，提高社保人員的素質(zhì)；另一方面，加強工作人員上崗前的培訓(xùn)工作，提高其職業(yè)素養(yǎng)，增強責任心；另外，政府應(yīng)繼續(xù)加大財政投入力度，提高社保工作環(huán)境的硬件指標，確保人才機制的健康運行。

（七）加快社會保障立法

建立遼寧省社會保障體制，立法是基礎(chǔ)，健全的立法為社會保障的有效運行提供依據(jù)與后盾。目前，遼寧省現(xiàn)階段社會保障運行過程中出現(xiàn)的各種問題多半都與立法不健全有關(guān)。因此，政府應(yīng)加大力度，努力完善社保立法工作，做到有法可依。如建立一套社會保障法，該法統(tǒng)一適用于全省范圍內(nèi)，同時，根據(jù)各地區(qū)呈交社保材料，依據(jù)不同地區(qū)的具體情況，制定出符合不同地區(qū)的規(guī)章與規(guī)定，以確保社會保障相關(guān)法律法規(guī)的實用性與適用性，推進日常社保工作的法制性、合理性，科學性；同時，政府應(yīng)加大對群眾社會保障法律的宣傳力度，使群眾更加了解相關(guān)社保法律法規(guī)，在自己權(quán)利遭受損害時，運用起法律的武器，保障自身的基本權(quán)利。

（八）切實解決農(nóng)民工的社會保障問題

遼寧省職工社會保障工作，農(nóng)村社會保障是重點和難點，也是整個社會保障體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，因此，有必要加大對農(nóng)村社會保障工作的投入，加強農(nóng)村社保建設(shè)。目前來看，由于我省啟動了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，農(nóng)村社保取得了一定的成績，但也存在一些問題，如社保資金困難，報銷比重較低，貧困地區(qū)農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老依然困難，隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民生活水平逐漸提高，農(nóng)民加強社保的需求也在不斷增加，但由于農(nóng)村社?；A(chǔ)設(shè)施較差，農(nóng)民投保不便，因此，解決農(nóng)村社保的相關(guān)問題，就需要建立一套完備的適合農(nóng)村的社保體系。具體措施包含四個方面，其一，拓寬農(nóng)村社會保障的資金來源，建立農(nóng)村社保村、鄉(xiāng)、縣三級管理體制，各級政府分別出資，建立專門的農(nóng)村社?；?，解決農(nóng)村社保資金的來源問題；其二，建立相應(yīng)的農(nóng)村社保機構(gòu)，組織專門的人才為農(nóng)民進行相關(guān)社保知識的培訓(xùn)，增強農(nóng)民的社保意識；其三，各個金融機構(gòu)開設(shè)專門的農(nóng)村社保儲蓄賬戶，降低農(nóng)民投保門檻，為農(nóng)民提供多方面的優(yōu)惠政策；其四，針對進城務(wù)工這一特殊群體，制定出更加靈活的政策與規(guī)定，如采用多種社保繳費方式，建立農(nóng)民工工傷保險與醫(yī)療的專用通道，以及對農(nóng)民工社保情況做定期抽查，對于不為農(nóng)民工投保的企業(yè)嚴厲懲處，以保障農(nóng)民工的基本權(quán)利。

（九）解決廠辦大集體職工的社會保障問題

1.加大財政投入以重點解決廠辦大集體“三險”資金問題

一直以來，資金問題是推進廠辦大集體改革的重點和難點，政府應(yīng)加大力度，建立從中央財政，到地方財政、主辦企業(yè)三級資金籌集、管理體系，從根本上解決企業(yè)拖欠社會保障費用，特別是職工補償及養(yǎng)老、醫(yī)療等問題。

2.建立廠辦大集體改革辦公室以推進廠辦大集體與企業(yè)的徹底脫離

組織專門人員建立廠辦大集體改革辦公室（簡稱廠改辦），根據(jù)不同企業(yè)的具體情況，采取不同的改革措施，如對于資產(chǎn)較好，能正常經(jīng)營的企業(yè)，廠改辦應(yīng)努力實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，加快企業(yè)的脫離速度，并使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人實體；而對于凈資產(chǎn)不足的企業(yè)，廠改辦應(yīng)加大資金投入力度，在解決職工補償?shù)葐栴}的基礎(chǔ)上，進行資產(chǎn)兼并與重組，增強企業(yè)競爭力。